Абстракт: Рассмотрены основные направления формирования механизма антикризисного управления муниципальной экономикой, тактические действия в целях разрешения и урегулирования конфликтов по вопросам использования муниципального имущества, возникающих между экономическими субъектами. Даны характеристики существующих моделей организации муниципальной экономики. Определены конкретные пути введения новых принципов управления муниципальной собственностью.
Ключевые слова: администрация, антикризисное управление, мониторинг эффективности, муниципальная собственность, муниципальная экономика, преобразование муниципальных учреждений в автономные, эффективное управление, муниципальные предприятия и учреждения
Одной из таких теорий является теория общества риска, позволяющая объяснить необходимость антикризисного управления на уровне как отдельных предприятий, так и экономики страны в целом. Понимание того, что человечеству грозят не только природные катаклизмы и техногенные катастрофы, но и возникающие социальные проблемы, требует формирования нового подхода к государственному управлению.
Специфика государственного устройства России определяет необходимость создания условий, обеспечивающих эффективное антикризисное развитие муниципальной экономики как части национальной экономики, использование опыта антикризисного управления начиная с уровней муниципалитетов [18].
Особенности муниципальной экономики как объекта антикризисного управления
Муниципальная экономика представляет собой совокупность экономических ресурсов муниципальных образований, обеспечивающих удовлетворение жизненных потребностей населения, и отношений, складывающихся в процессе их использования. К числу таких ресурсов принято относить:
• земли и природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности;
• муниципальное движимое и недвижимое имущество;
• финансовые ресурсы органов местного самоуправления;
• трудовые ресурсы муниципальных образований;
• имущество и финансовые ресурсы иных хозяйствующих субъектов (в той части, в которой они используются или могут быть использованы для оказания муниципальных услуг).
Деятельность органов муниципальной власти сосредоточена на управлении экономическими процессами, обеспечивающими эффективное использование вышеуказанных ресурсов. Антикризисное управление муниципальной экономикой – это комплексный, многоплановый процесс, который, по мнению большинства исследователей [8, 14, 16, 17], развивается по следующим направлениям:
• анализ состояния макро- и микросреды, выбор миссии и целей развития как для отдельных хозяйствующих субъектов, так и для муниципального образования в целом;
• создание системы мониторинга внутренней и внешней среды в целях раннего обнаружения сигналов угрозы приближающегося кризиса;
• использование инструментов стратегического и социального контроллинга, направленных на разработку комплексной стратегии, предназначенной для предупреждения явлений экономической несостоятельности всех субъектов муниципального образования;
• использование инструментов оперативного контроллинга, позволяющих проводить оценку и анализ финансового состояния крупных экономических субъектов для выявления вероятности их банкротства, которое неизбежно скажется на положении населения муниципального образования и состоянии муниципальной экономики в целом;
• разработка оптимальной политики поведения органов местного самоуправления в случае кризисных явлений;
• постоянный учет риска предпринимательской деятельности для хозяйствующих субъектов, функционирующих на территории муниципального образования, и разработка мер, которые могли бы снизить его.
Следует подчеркнуть, что антикризисное муниципальное управление, обеспечивающее минимизацию неизбежных политических, социальных и экономических потерь, предполагает обязательные тактические действия, направленные на разрешение и урегулирование возникающих конфликтов. К ним относятся:
• институционализация – установление норм и правил разрешения конфликта;
• легитимизация — установление жесткой зависимости между институциональной процедурой и ответственностью за соблюдение предложенных норм и правил, которую большинство участников конфликта добровольно берут на себя;
• определение противоборствующих групп – создание условий для появления и формирования коллективных субъектов, отстаивающих те или иные интересы;
• редукция конфликта, то есть его постепенное ослабление за счет перевода на другой уровень [13].
Безусловно, как в условиях отдельных хозяйствующих субъектов, так и на уровне муниципальных образований эффективность антикризисного менеджмента в значительной степени определяется степенью соответствия действующей законодательной и нормативной базы существующим условиям хозяйствования. Она во многом зависит от хода и результативности реформ, представляющих собой глубокое преобразование политических, экономических и социальных отношений, которое проводится властями в целях обновления системы государственного управления в целом и муниципального управления в частности.
В условиях, когда необходимо принимать верные управленческие решения на уровне государственной (муниципальной) власти, особую актуальность приобретает так называемое антикризисное мышление, ориентирующееся на то, чтобы вовремя выявлять и контролировать возникающие конфликтные ситуации в экономике страны (региона, территории) и оперативно регулировать процесс управления ими.
Необходимость реализации антикризисного подхода к управлению муниципальным образованием обусловлена прежде всего тем, что развитие муниципальной экономики призвано соответствовать интересам населения конкретных территорий. Эффективное управление муниципальной экономикой, безусловно, должно способствовать ослаблению социальной напряженности, которая неизбежно сопровождает циклические процессы экономического развития. Структура муниципальной экономики в наибольшей степени может содействовать организации социальной защиты населения, что особенно важно в условиях, когда увеличивается разрыв между отдельными социальными группами, муниципальными образованиями, регионами по их экономическому и социальному положению.
Ключевая задача муниципальной экономической политики — удовлетворение потребностей населения в услугах социального характера при условии достижения оптимального соотношения между объемом бюджетных услуг и необходимыми материальными, финансовыми и трудовыми ресурсами, обеспечивающими устойчивое развитие муниципальных образований.
Специфика муниципальной экономики России
В мировой практике принято различать несколько моделей муниципальной экономики: коммунальную, коммунально-рентную, муниципально-рентную [11].
Коммунальная модель. Главными действующими лицами выступают органы местного самоуправления, которые накапливают финансовые ресурсы, необходимые для предоставления общественных услуг, и расходуют их через систему муниципального заказа. Они не имеют собственности, приносящей доход. Как правило, максимально ограничена находящаяся в их распоряжении собственность, содержание которой требует затрат. Следует подчеркнуть, что реализация подобной модели возможна, если рынок муниципальных услуг имеет высокий уровень развития, тогда при формировании муниципального заказа органы местного самоуправления смогут выявлять лучших поставщиков социальных услуг. Данная модель характерна для экономически развитых стран с высоким уровнем жизни населения.
Коммунально-рентная модель. Муниципалитет не только занимается распределением муниципальных заказов на общественные услуги, но и участвует в оказании отдельных бюджетных услуг, используя объекты муниципальной собственности (землю, объекты недвижимости, природные ресурсы). При этом местный бюджет пополняется за счет налогов с населения и хозяйствующих субъектов и рентных платежей за пользование муниципальной собственностью.
Муниципально-рентная модель. Основное бремя – обслуживание населения и принятие экономических решений местного значения – берут на себя органы местного самоуправления, для чего им предоставляется возможность стать полноценным хозяйствующим субъектом на своей территории. В качестве источников дохода муниципального бюджета выступают не только налоги и рентные платежи, но и доходы от деятельности муниципальных предприятий.
На практике ни одна из вышеперечисленных моделей не существует в чистом виде. В различных странах роль и степень влияния той или иной модели на муниципальное устройство существенно варьируют. Содержание модели зависит от целого ряда факторов, главными из которых являются:
• объем компетенции органов местного самоуправления, определенный законодательством;
• наличие и характер основных ресурсов территории;
• наличие квалифицированных кадров в органах местного самоуправления, в муниципальных предприятиях и учреждениях;
• налогоспособность населения.
Для поддержания конкурентоспособности и повышения инвестиционной привлекательности регионов в странах с развитыми рыночными отношениями принято обеспечивать государственное финансирование муниципальных образований по трем основным направлениям: стратегическое планирование, повышение компетенции, поддержка крупных региональных проектов – вне зависимости от действующей модели муниципальной экономики. В рамках стратегического планирования поддерживаются проекты, направленные на поддержание факторов роста экономики муниципального образования. Повышение компетенции связано с финансированием проектов, цель которых – совершенствование профессиональной подготовки специалистов, занятых экспертной и исследовательской деятельностью в органах местного самоуправления. Поддержка крупных региональных проектов способствует развитию существующих конкурентных преимуществ того или иного муниципального образования.
В настоящее время в России складывается система организации муниципальной экономики, основанная на муниципально-рентной модели с элементами коммунально-рентных отношений [7, 15]. Содействие проведению эффективной экономической политики региональными и местными органами власти отчасти реализуется посредством предоставления субсидий из средств Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов.
Препятствиями для масштабного распространения в России муниципально-рентной модели принято считать прежде всего низкую эффективность функционирования муниципальных предприятий, из-за чего последние не являются источником стабильного дохода для местного бюджета, а также наличие бюджетных учреждений, в первую очередь объектов социального назначения, требующих существенных затрат на свое содержание. И то и другое провоцирует хронический дефицит финансовых ресурсов на уровне муниципалитетов [15].
Муниципальная собственность – основа эффективной муниципальной экономики
Эффективное функционирование органов местного самоуправления невозможно, если им не переданы объекты муниципальной собственности и не ведется работа в целях совершенствования системы экономических отношений, которые возникают между представителями органов местного самоуправления и субъектами экономической деятельности.
Впервые право муниципальной собственности было закреплено в Законе РСФСР «О собственности в РСФСР» от 24 декабря 1990 г. В дальнейшем институт муниципальной собственности получил свое развитие в Законе РФ № 1550–1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации» от 6 июля 1991 г., а впоследствии — в Федеральном законе № 131 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. (далее – федеральный закон № 131 ФЗ) [1].
В федеральном законе № 131 ФЗ в той или иной мере нашли отражение все базовые конституционные принципы местного само-управления: компетенция, имущество, финансы, предполагающие возможность организации антикризисного управления муниципальной экономикой. Однако практика реализации этого основополагающего нормативного акта выявила целый комплекс проблем, тесно связанных между собой и создающих препятствия для создания современного эффективного механизма хозяйствования. Федеральный закон № 131 ФЗ установил принцип целевого назначения, в соответствии с которым до 1 января 2012 г. органы местного самоуправления должны осуществить отчуждение или перепрофилирование муниципального имущества, находившегося в муниципальной собственности по состоянию на 1 января 2006 г. и не соответствующего требованиям ст. 50 данного документа.
Поскольку процесс перепрофилирования проходит достаточно медленно, специалисты отмечают целесообразность внедрения ряда изменений в действующие нормативные акты. Прежде всего, полезно пересмотреть перечень видов имущества, которое может находиться в муниципальной собственности, с учетом социально-экономических возможностей муниципальных образований различных регионов России и оценки эффективности использования муниципальных предприятий и учреждений в определенных отраслях экономики.
До последнего времени остается неурегулированным порядок перераспределения имущества между органами публичной власти разных уровней в случае, если им не удастся достигнуть договоренности о передаче или принятии в собственность соответствующего публично-правового образования отдельных объектов имущества.
Более того, процесс безвозмездного перераспределения имущества между муниципальными районами, поселениями и городскими округами значительно затруднен в связи с отсутствием в местных бюджетах необходимых средств на проведение инвентаризации, оценки, оформление технической документации передаваемых в муниципальную собственность земельных участков и имущества.
Не определены также порядок и условия передачи в собственность муниципального образования имущества, непригодного для эксплуатации или требующего капитального ремонта, в том числе и механизм возмещения местным бюджетам дополнительных расходов, возникающих в связи с принятием указанного имущества.
В настоящее время создан Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства [2], который занимается в том числе и оказанием финансовой поддержки муниципальным образованиям при проведении ими капитального ремонта многоквартирных домов и переселении граждан из аварийного жилищного фонда. Поскольку в собственности муниципалитетов находится незначительная часть жилищного фонда, не приватизированного населением, в их распоряжение передается не слишком большая часть дополнительных финансовых ресурсов, поступающих из государственных источников и предназначенных для реформирования жилищно-коммунального хозяйства. Что касается муниципального имущества других видов (коммуникаций, транспорта и т. п.), то для него также характерна высокая степень изношенности.
Муниципалитеты, сдающие свое имущество в аренду, оказываются не в состоянии финансировать мероприятия инвестиционного характера. Финансовые возможности коммерческих структур, которые оказывают населению услуги, арендуя муниципальное имущество, ограничены утвержденными и согласованными с местной администрацией тарифами. Если учитывать в составе последних инвестиционную составляющую, то, во-первых, для этого нужны серьезная проектная подготовка и обоснование со стороны предприятия, например оказывающего коммунальные услуги, а во-вторых, платежеспособный спрос населения, который пока не является таковым. В результате нередко происходит так: если арендатор проводит крупномасштабные аварийные ремонты муниципального имущества с элементами модернизации, то они становятся причиной хронических убытков предприятия арендатора, а в перспективе – его банкротства.
Основные направления эффективного антикризисного управления муниципальной экономикой
Эффективность антикризисного государственного управления, в том числе и на муниципальном уровне, предполагает, что достигнутые общественные цели будут более значимы, чем затраты бюджетных ресурсов [6]. В настоящее время вопросы оценки социально-экономической эффективности государственного управления находятся в центре внимания науки и практики, поскольку поставлена задача достижения важнейшей цели – повышения экономической безопасности страны на основе обеспечения конкурентоспособности территорий.
Однако внедрение системы оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления [4] неизбежно сопряжено с рядом проблем, связанных прежде всего с отсутствием достоверной статистики для анализа экономического положения муниципальных образований и прогнозирования их социально-экономического развития и недоступностью информационной базы, необходимой для постоянного мониторинга. Для того чтобы справиться с этими проблемами, Правительство РФ и органы территориального управления совместными усилиями создают организационные и правовые условия для ведения качественного мониторинга финансового состояния муниципальных образований, учитывающего достаточный объем информации. Cоздание эффективной системы информационного и методического обеспечения требует укрепления и совершенствования взаимодействия муниципалитетов с органами муниципальной статистики и налоговой службы. По нашему мнению, неоправданным является предоставление статистической информации органам местного самоуправления на возмездной основе, поскольку последние используют ее не в коммерческих целях, а для составления прогноза социально-экономического развития муниципальных образований, который позволяет в определенной степени диверсифицировать риски отдельных видов.
Вопрос достоверности информации, используемой в качестве базы для подготовки прогноза, является весьма актуальным в силу того, что именно на муниципальном уровне должна быть сформирована объективная картина имеющегося ресурсного и социально-экономического потенциала страны, выявлены их общие проблемы, поставлены цели долгосрочного, среднесрочного и краткосрочного характера, разработан комплекс программных мероприятий, направленных на достижение целей антикризисного регулирования и управления.
Одним из направлений эффективного антикризисного управления на уровне органов местного самоуправления является более широкое использование различных организационно-правовых форм ведения муниципального хозяйства. Например, при создании организаций, которые будут заниматься предпринимательской деятельностью в целях извлечения прибыли, используя муниципальное имущество, следует отдавать предпочтение хозяйственным обществам. В данном случае допустимо как изменение организационной формы муниципальных унитарных предприятий (их преобразование в хозяйственные общества), так и их ликвидация с последующим созданием на базе имеющихся имущественных комплексов новых хозяйственных обществ.
При этом необходимо учитывать факторы, способствующие повышению эффективности использования муниципального имущества:
• возможность привлечения стороннего капитала за счет продажи долей (пакетов акций) предприятия;
• ограниченность ответственности муниципального образования по долгам хозяйственного общества в пределах размера вклада в уставный капитал;
• наличие коллегиальных органов управления и контроля за деятельностью предприятия с участием учредителя (собственника);
• возможность повышения заинтересованности сотрудников в прибыльности предприятия посредством соответствующей системы мотивации труда;
• реализацию финансовых взаимоотношений муниципального образования с хозяйственными обществами в рамках договоров, заключенных на основе муниципальных заказов.
Отдельного внимания заслуживают вопросы организации эффективной деятельности предприятий, функционирующих на базе муниципальной собственности, поскольку в собственных доходах местных бюджетов 15,0% составляют неналоговые поступления, основная часть которых (46,2%) приходится на доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности [13]. Следует подчеркнуть и то, что, несмотря на законодательное закрепление права органов местного самоуправления участвовать в распределении прибыли, полученной при эксплуатации муниципальной собственности, чаще всего доходы муниципалитетов формируются за счет арендной платы или выручки от продажи муниципального имущества. Более того, для многих муниципальных предприятий характерны существенная задолженность перед государством по налогам и сборам, низкая ликвидность, провоцирующая неустойчивость их финансового положения. Ежегодно Федеральная налоговая служба России инициирует несколько тысяч дел о банкротстве муниципальных предприятий, некоторые из них впоследствии рассматриваются в контексте преднамеренного банкротства [5].
Как отмечалось ранее, убыточность большинства муниципальных предприятий чаще всего вызвана не только низкой эффективностью хозяйствования и некомпетентностью руководителей, слабым контролем со стороны органов управления муниципалитета, но и сложившимися в течение десятилетий принципами финансирования, которые привели к тому, что техническое состояние объектов муниципальной собственности большинства муниципальных образований в стране может быть оценено как морально и физически устаревшее. Серьезная техническая модернизация объектов муниципальной собственности является жизненно необходимой и приоритетной задачей антикризисного развития муниципального хозяйства, ее реализация возможна только при условии привлечения инвестиций со стороны.
Безусловно, решение проблем повышения эффективности управления муниципальным имуществом только в рамках ограниченных финансовых, организационных и технических возможностей муниципальных образований и муниципальных хозяйствующих субъектов нельзя признать возможным. Выходом из создавшейся ситуации являются преобразование муниципальных предприятий в хозяйствующие общества и переход муниципальных учреждений к деятельности по принципам автономного функционирования в соответствии со ст. 69 федерального закона № 131 ФЗ, при этом следует обеспечить действенный контроль за эффективностью использования муниципального имущества со стороны наблюдательных советов [9]. Все это будет способствовать реализации заявленной «Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами Российской Федерации в 2006–2008 годах и плана мероприятий по ее реализации» (утверждена распоряжением Правительства РФ от 3.04.2006 № 467 р) и модели бюджетирования, ориентированной на результаты антикризисного управления с использованием важнейших инструментов, традиционно применяемых в антикризисной деятельности хозяйствующих субъектов [3].
И наконец, в целях повышения инвестиционной привлекательности объектов муниципальной собственности представляется целесообразной организация взаимодействия муниципального и частного секторов на основе взаимовыгодного партнерства. Стратегическим направлением деятельности по привлечению инвестиций для муниципальных объектов недвижимого имущества является создание надлежащих условий для притока частного капитала и активный поиск частных инвесторов и концессионеров. Считается перспективным постепенный переход к финансированию вложений в муниципальную собственность в основном за счет частных инвесторов, обладающих не только финансовым капиталом, но и инновационным ресурсом для предоставления соответствующих услуг.
Такой подход позволит справиться с проблемой привлечения капитала и – при наличии определенной мотивации – решить проблему качества менеджмента.
Следует подчеркнуть, что инвестирование в муниципальную экономику является достаточно привлекательным для бизнеса за счет высокой степени устойчивости и прогнозируемости спроса, технологического монополизма сферы услуг, функционирующей на базе муниципальной собственности.
Разработка инвестиционных программ, направленных на поддержание, модернизацию и развитие объектов муниципальной собственности, — задача органов местного самоуправления, которую им нужно решить с участием муниципальных хозяйствующих субъектов, в той или иной степени использующих муниципальную собственность.
К числу ключевых мероприятий при решении вопроса повышения эффективности муниципальной экономики относятся демонополизация социальных услуг, предоставляемых предприятиями, использующими объекты муниципальной собственности, и создание конкурентной среды в этой отрасли муниципального хозяйства. Для проведения указанных процессов необходимо следующее:
• открытие рынка социальных услуг для хозяйствующих субъектов независимо от формы собственности и места регистрации;
• активное привлечение альтернативных поставщиков социальных услуг;
• нормативное регулирование стоимости монопольных услуг, позволяющее прогнозировать перспективы изменения тарифов;
• финансовое планирование работ и услуг, оплачиваемых из средств бюджета;
• неукоснительное исполнение договорных обязательств органами местного самоуправления.
Как правило, демонополизация муниципальной собственности достигается путем применения следующих способов [10]:
• проведение конкурсов, предметом которых являются:
– разовая либо периодическая поставка социальных услуг в рамках социального заказа;
– разовое выполнение ремонтных (благоустроительных) работ как в рамках муниципального заказа, так и при совместном финансировании услуг за счет потребителей и местного бюджета;
– текущее обслуживание (на срок не менее года) объектов муниципальной собственности, предназначенных для оказания социальных услуг, концессионных договоров, договоров доверительного управления и других гражданско-правовых актов;
• разукрупнение отдельных муниципальных хозяйствующих субъектов, выделение и приватизация структурных подразделений таких предприятий, готовых самостоятельно оказывать те или иные муниципальные услуги;
• создание условий для появления на рынке альтернативных поставщиков муниципальных услуг, а именно:
– благоприятный климат для предпринимательской деятельности, снижение бюрократических барьеров в процессе регистрации и функционирования хозяйствующих субъектов;
– приоритетная поддержка потенциальных предпринимателей в сфере оказания муниципальных услуг, в том числе за счет предоставления информации, обучения, имущества и финансирования в целях поддержки;
– условия для возникновения и работы частных социальных некоммерческих организаций.
Таким образом, проблемы в области управления муниципальной экономикой свидетельствуют о необходимости совершенствования нормативного регулирования в сфере управления муниципальной собственностью и актуальности внедрения рациональных методов ведения муниципального хозяйства. Повышение эффективности использования имущественного комплекса муниципальных образований напрямую зависит не только от деятельности местного самоуправления в рамках государственного антикризисного управления экономикой страны, но и от переориентации бюджетов в масштабах всей страны в целях достижения намеченных конечных результатов, в том числе путем повышения самостоятельности и ответственности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств.
Расширению самостоятельности в определенной степени будет способствовать проводимое совершенствование структуры функциональной классификации расходов в соответствии с основными функциями органов государственной власти, в том числе местного самоуправления, согласование бюджетной классификации с международными стандартами финансовой отчетности и статистики государственных финансов, в частности путем интеграции счетов бюджетного учета и кодов бюджетной классификации Российской Федерации.
