Региональные рецепты преодоления кризиса: зарубежный опыт
Во время кризиса одним из самых болезненных вопросов для местной власти является определение приоритетов при составлении бюджета
Во времена экономической нестабильности и стихийных бедствий, за которыми неотвратимо следует социальная напряженность и проблемы в деловой среде, местные власти являются первой инстанцией, принимающей на себя удар общественных проблем. Именно управляющие районов, населенных пунктов и муниципалитетов, просто исходя из специфики своей работы, ощущают влияние кризисных ситуаций напрямую через своих жителей и местные бизнес-структуры. Одним из ключевых элементов успешности развитых экономик на Западе является существенная вовлеченность региональных властей в экономические и социальные процессы на местах. От устойчивости органов местного самоуправления к новым вызовам, а также от их способности развиваться и заботиться о благополучии своих резидентов зависит очень многое. Для организации такой поддержки органы местного самоуправления обладают достаточно широкими полномочиями, а также имеют собственные бюджеты. Материалы, рассматриваемые в этом обзоре, посвящены рекомендациям западных экспертов о том, как региональным властям следует бороться с последствиями кризисных ситуаций, а также как улучшать взаимодействие с ключевым участником жизни любого города/района/муниципалитета – с простым гражданином.
Ключевые вызовы и тактика действий местных властей в условиях экономического спада
Именно так озаглавлен свод рекомендаций, подготовленный комитетом фискальной политики и управления Института политики Питтсбургского университета. Рекомендации составлены с целью помочь местным властям в районе Питтсбурга справиться с последствиями экономического спада, последовавшего за мировым финансовым кризисом 2008 года. В своем труде авторы постарались определить основные вызовы, стоящие перед органами самоуправления, а также сформулировать стратегии поведения, связанные с этими вызовами.
Обсуждаемый экономический спад и сопутствующий ему фискальный кризис ожидаемо негативно сказался на прогнозах бюджетных доходов органов самоуправления. Так, уже в 2010 году 86% округов ожидало сокращение бюджетных поступлений, а в период с 2010 по 2012 год местные власти прогнозировали сокращение притока финансов в местные бюджеты в размере $56–83 миллиарда.
Все это сопровождалось ростом безработицы и переоценкой стоимости жилья, что дополнительно снижало налоговую базу, а также увеличивало социальную нагрузку.
В подобных кризисных условиях распространенным решением для региональных властей является стандартный прием в рамках бюджетирования – связка из повышения местных налогов и снижения бюджетных расходов.
Между тем авторы рекомендаций критикуют данный подход. И вот почему:
1) Снижение расходов и повышение налогов и сборов, сопровождающие традиционное кризисное повышение запроса на поддержку со стороны местных властей, замедляют экономический рост.
2) Замедленный экономический рост сопровождается последующими сокращениями бюджетных затрат на второстепенных направлениях, поддерживающих резидентов. Это происходит постольку, поскольку налоговая база расширяется медленнее роста запроса на поддержку со стороны местных властей.
3) В конце концов, разрыв между ростом запроса на поддержку и доходами местного бюджета заставляет урезать расходы властей уже по ключевым направлениям.
4) Недостаток в поддержке и услугах вкупе с завышенными налогами и сборами приводит к исходу резидентов из региона, что провоцирует новый виток сокращения налоговой базы и, как следствие, доходов местного бюджета.
В рекомендациях предполагается более тонкий подход к решению возникающих фискальных проблем.
Авторы работы определили всего пять основных вызовов, с которыми приходится иметь дело местным властям в момент кризиса. Для каждого из вызовов был определен набор инструментов, призванных исправить ситуацию. Такие инструменты были поделены авторами на три условные группы: легко реализуемые, достижимые (требующие, однако, изменений в местном законодательстве) и спорные (требующие изменений в местных законах, и подходящие не всегда).
Первый описанный вызов заключается в необходимости отвечать требованиям финансового обеспечения по основным направлениям деятельности, а также требованиям различных действующих национальных программ – в условиях сократившихся бюджетных поступлений и увеличения запроса на поддержку резидентов.
В качестве легко реализуемых инструментов реагирования авторы приводят вариант участия местных властей в различных межрегиональных организациях, позволяющих местным властям сотрудничать друг с другом. В части сокращения проблем бюджетирования такое сотрудничество может проявляться, например, в совместных крупных закупках техники и оборудования, ресурс которого достаточен для совместного же использования.
В этом ключе приветствуются и совместные закупки различных инфраструктурных услуг, вроде общего договора по предоставлению кабельного телевидения, а также участие в совместных программах экстренного реагирования пожарной службы и полиции.
Не стоит также забывать о более традиционных, однако далеко не всегда применяемых методах экономии, c одной стороны, и стимулирования экономического роста – с другой. Так, местным властям стоит позаботиться о четком выполнении финансовых обязательств по долгам во избежание дополнительных трат за просрочку. Для того чтобы не увеличивать безработицу и не раздувать очередь за пособиями, лишаясь при этом рабочих рук, следует искать альтернативные варианты сокращениям штата сотрудников – перевод сотрудников на неполный рабочий день, привлечение волонтеров, а также стимулирование выхода сотрудников на раннюю пенсию.
Среди достижимых инструментов стоит упомянуть рекомендации по оптимизации местного законодательства в части минимального уровня оплаты труда подрядчикам, приведение этого уровня в соответствие с рынком (на практике зачастую местные власти переплачивают при госзакупках различных услуг и работ), а также советы по стимулированию региональных программ экономического развития, переходу на многолетний бюджет и использованию современных технологий для оперативной переоценки имущества резидентов в рамках расчета налоговой базы.
Из спорных мер по устранению проблем с бюджетированием выделяются рекомендации по замене налога на вмененный доход резидента налогом на его реальный заработок/прибыль, а также по продаже непрофильных активов местных властей.
Второй основной вызов перед местными властями заключается в необходимости поддержания инфраструктуры в условиях сокращения соответствующих бюджетных отчислений из федерального бюджета.
Легко реализуемые инструменты, приводимые авторами, схожи с решением фискальных проблем – это участие в различных межрегиональных программах по совместным закупкам расходных материалов, а также в программах по техническому обеспечению эксплуатации и ремонта коммуникаций. Как и в случае с техникой и оборудованием, совместные закупки с другими регионами позволят снизить цену благодаря общему объему той или иной закупки.
Среди достижимых инструментов стоит выделить увеличение дорожных сборов с тяжеловозов, а также создание межрегиональной комиссии, задачей которой является распределение зон ответственности по содержанию общей инфраструктуры между региональными властями.
Третий вызов – необходимость осознания и нейтрализации законодательных и иных барьеров, препятствующих добровольному объединению регионов.
В условиях экономического спада нередки случаи, когда местные власти просто не в состоянии самостоятельно справиться с возникшими проблемами. Выходом из ситуации могло бы послужить добровольное объединение такого проблемного региона со своим более благополучным соседом, однако зачастую местное законодательство не предполагает такой возможности в принципе, не говоря уже о банальной технической неготовности регионов к объединению.
Рассуждая о путях решения описываемой проблемы, авторы свода рекомендаций обращаются к работе над спецификой местного законодательства, а также сосредотачиваются на технической подготовке к объединению.
Эта подготовка включает в себя такие основные элементы, как соответствующий межрегиональный инструктаж сотрудников органов самоуправления, создание комиссии по приведению локальных законодательств в соответствие друг с другом, а также создание централизованной базы данных характеристик объединяемых регионов для оценки возможного взаимного замещения и дополнения компетенций местных властей.
Четвертый вызов связан с проблемами поддержания пенсионного обеспечения на должном уровне. Совокупные обязательства штата Пенсильвания по выплате пенсий местными властями на момент составления рекомендаций составляли $30 млрд. Уплата примерно 39% от этой суммы возложена на органы местного самоуправления. Авторы подчеркивают, что это существенная сумма, особенно в условиях кризиса. В дополнение к этому отмечается большое количество различных действующих пенсионных планов граждан, часть из которых вызывает сомнения в их эффективности. Пенсионные планы с недостаточной эффективностью накладывают дополнительную нагрузку на бюджеты местных властей.
Рецепты от пенсионного «недуга» перечисляются довольно лаконично: повышение квалификации управляющих пенсионными накоплениями; консолидация процессов управления пенсионными планами в рамках межрегиональной пенсионной системы PRMS; заморозка уровня нагрузки государственной помощи пенсионным планам вкупе с созданием финансового пула за счет излишков преуспевающих муниципальных пенсионных планов для помощи бедствующим; запрет практики дальнейшего расширения объемов помощи недостаточно финансируемым пенсионным планам.
Пятый вызов заключается в необходимости соблюдения баланса между экономическими возможностями и экологическими рисками. На момент составления рекомендаций в Пенсильвании активно развивались разработки природного газа на шельфе Марселлус. По мнению авторов, несмотря на финансовые выгоды, экологические проблемы региона, возникающие в результате газовых разработок, не должны быть оставлены без внимания.
Так, например, для защиты регионов от злоупотреблений со стороны газодобывающих компаний рекомендуется обзавестись юридической защитой, традиционно предоставляемой межрегиональными структурами. В свою очередь, коль скоро региональные власти вблизи шельфа вынуждены нести повышенные затраты на поддержание дорожной инфраструктуры из-за повышенного трафика грузовых машин, работающих на газодобыче, местным властям рекомендуется принять меры по лоббированию возможного получения части доходов от разработок в качестве справедливой компенсации понесенных затрат.
Подробнее ознакомиться с рекомендациями местным властям в штате Пенсильвания по противодействию последствиям экономического спада можно на сайте Института политики Питтсбургского университета, пройдя по ссылке:
Об участии граждан в составлении местного бюджета
Во время кризиса одним из самых болезненных вопросов для местной власти является определение приоритетов при составлении бюджета. В условиях жесткой экономии приходится урезать одни статьи расходов для того, чтобы поддержать другие, приоритетные. Вот только как условному главе муниципалитета правильно определить, какая статья расходов более приоритетна, а какой можно пожертвовать? Как добиться соответствия в своем решении чаяниям жителей района? В своей статье, опубликованной на сайте Школы управления (School of Government, Южная Каролина, США), Джон Стифенс (John B. Stephens) отвечает на этот вопрос так: следует привлечь к процессу составления бюджета граждан, простых жителей данного региона.
Дав возможность жителям ознакомиться с проблемами региона, с вопросами, стоящими на повестке дня, а также спросив их мнения касательно определения приоритетов финансирования той или иной сферы жизни в будущем году, местная власть добивается сразу нескольких положительных эффектов. Прежде всего, участие граждан в обсуждении будущего бюджета действительно дает шанс получить представление об общественном мнении касательно первоочередных нужд населения. Далее, в ходе общественных дискуссий органы местного самоуправления могут неожиданно получить дельные советы по решению обсуждаемых проблем. Наконец, открытость местных властей способствует сплоченности локального сообщества, а также повышает уровень доверия жителей к таким властям, что особенно полезно в условиях кризиса, а также в случае, если эта власть избирается на местных выборах.
Между тем в своей статье Стифенс не столько концентрируется на том, нужно ли привлекать общественность, сколько на том, как именно это сделать, а также как это грамотно организовать.
Глобальных направлений взаимодействия местных властей с гражданами три:
– информирование: доведение до жителей информации о состоянии дел в регионе различными способами;
– обратная связь: получение мнений граждан по различным актуальным вопросам;
– создание механизмов, посредством которых граждане смогли бы лучше понять логику процесса принятия решений, а также предложить свои варианты распределения приоритетов при составлении бюджета на следующий период.
Автор перечисляет возможные способы информирования населения о планируемом бюджете и обстоятельствах, влияющих на его составление.
Прежде всего, это традиционная онлайн-публикация бюджета с сопроводительным письмом, поясняющим причины и логику принятия решений в рамках составления бюджета. В зависимости от принятого формата размер документа может сильно варьироваться, составляя от десяти до ста и более страниц. Как правило, для облегчения навигации по документу его онлайн-версию необходимо снабдить системой перекрестных ссылок.
Альтернативным (или дополнительным) вариантом информирования может послужить сильно сокращенная версия бюджета, выраженная главным образом в самых основных выкладках. Как правило, такая «выжимка» из бюджета оформляется в виде краткой брошюры и не превышает двух листов. Автор признает, что составить такую сокращенную версию сложнее, чем кажется на первый взгляд. Ведь в бюджете все взаимосвязано, и сохранить ядро смысла документа, убрать лишнее, сохранив при этом логическую целостность, – задача не из легких. Между тем, именно этот вариант информирования, на взгляд автора, наиболее действенен. Для облегчения восприятия документа обывателем рекомендуется по возможности ограничить использование специфической лексики, а также делать упор на визуальные образы и инфографику.
В качестве еще одного варианта информирования жителей региона о планируемом бюджете предлагаются информационные ролики. Как правило, муниципальные власти имеют доступ на местные кабельные каналы. Этот доступ можно использовать для периодических трансляций роликов о бюджете. Ролик можно также разместить на странице органа самоуправления в сети интернет.
Задача организации эффективной обратной связи при всей кажущейся простоте на самом деле оказывается также нетривиальной. На пути конструктивного общения местных властей с жителями встают следующие частые проблемы:
– участвующие в общении жители могут быть недостаточно информированы о специфике и текущих проблемах рассматриваемого бюджета;
– участие граждан в обсуждении бюджета может носить эпизодический характер. Зачастую жители возвращаются к обсуждению слишком поздно, когда документ уже сверстан, что может быть воспринято человеком как игнорирование его мнения;
– еще одно частое проявление – ограниченность внимания жителей на специфических местах бюджета. Все обсуждение может вертеться вокруг группы статей расходов, в которых участники дискуссии лучше всего разбираются. Между тем, озвучиваемые ими мнения формулируются без анализа всей бюджетной картины в целом;
– Наконец, конструктивному диалогу может помешать конфликт интересов сторон.
Приводя в пример различные исследования на тему наиболее эффективных форматов обратной связи, рассматривая и анализируя варианты от публичных слушаний до опросов общественного мнения, автор статьи в итоге приходит к выводу, что оптимальным форматом получения обратной связи являются встречи с целевыми группами населения, например с представителями бизнеса и жилищных сообществ по отдельности. Своеобразное тематическое разделение собеседников на целевые группы поможет дополнительно структурировать поступающую информацию с поправкой на специфику источника.
На подобных встречах роль представителя органа самоуправления заключается в том, чтобы ввести присутствующих в курс дела по исходным обстоятельствам формирования бюджета, а также фиксировать замечания, предложения и пожелания собравшихся. Обещать при этом что?либо представителю местных властей противопоказано.
Возможно, наиболее сложной задачей, по мнению автора статьи, является вовлечение граждан в процесс формирования бюджета путем четкого и аргументированного определения приоритетных статей расходов.
Можно сказать, что эта задача включает в себя по-своему предыдущие две, поскольку процесс предоставления выбора приоритетов должен сопровождаться обстоятельным информационным сопровождением всей текущей бюджетной специфики. Для местных властей очень важно, с одной стороны, сформировать понимание у обывателя ситуации, при которой, выбирая что-то, в любом случае придется чем-то жертвовать (мы ведь помним, что на дворе кризис и бюджет – не резиновый!); а с другой – добиться максимально нейтрального освещения всех возможных приоритетов, дабы неосторожным описанием специфики ненароком не спровоцировать мнение обывателя в пользу выделения каких-то конкретных трат.
На практике такие проекты реализуются в виде псевдоигровых форматов анкетирования, проводимых региональными властями на своих сайтах. Пользователям предлагается распределить заданное количество средств между основными статьями расходов. При этом к каждой из статей расходов прилагается ее интерактивное описание, рассказывающее в том числе и о влиянии того или иного объема трат на данную конкретную статью.
В качестве примера подобного подхода Стифенс приводит городок Уилмингтон (Wilmington), где в 2010 году местное самоуправление организовало анкетирование на сайте мэрии города, сообщение о котором было разослано в информационных брошюрах. В итоге местные власти получили представление о бюджетных приоритетах около 600 жителей города, которые смогли учесть при формировании очередного главного финансового документа города.
Рекомендации в своей статье автор подкрепляет примерами их практического применения в реальной жизни, а также подробно описывает тонкости реализации каждой из трех глобальных задач, которые следует решить местным властям, если те хотят добиться реальных результатов от участия своих жителей в формировании бюджета.
Описываемая статья Джона Стифенса размещена на сайте Школы управления (School of Government, Южная Каролина, США) по адресу:
https://www.sog.unc.edu/sites/
www.sog.unc.edu/files/reports/pmb06.pdf
Глеб РУДЕНКО
