Реформа государственного аппарата или смена менталитета?

856

 

 

 

Реформа государственного аппарата или смена менталитета?

Проблемы взаимоотношения государства и бизнеса обсуждались на многих площадках Петербургского экономического форума

Государство играет важную роль в экономике любой страны, а его значимость для экономики России трудно переоценить. Без эффективно работающего государства невозможно успешное реформирование экономики и социальной сферы, что делает реформу госуправления отправной точкой необходимых изменений. Успех реформы приведет к ускорению темпов роста экономики в среднесрочной перспективе. Это создаст условия для развития бизнеса и привлечения капитала в страну. Какие меры должны быть первоочередными и как последовательно добиться роста эффективности работы государственного аппарата?

Об этом состоялась дискуссия на пленарной сессии «Актуальные вопросы антикризисной политики: реформа государственного управления», прошедшей в рамках Петербургского международного экономического форума.

– Единственное отличие успешных государств от неуспешных – в качестве государственного аппарата и его управления, – открыл дискуссию Герман Греф, председатель правления Сбербанка России. – Мы знаем факты, когда государства обладали всеми видами ресурсов и являлись бедными на протяжении веков. Мы знаем также государства, которые не обладали никакими ресурсами и в течение короткого исторического времени за счет качественного управления достигали высот в части доходов на душу населения.

Ссылаясь на издание «Почему одни нации богатые, другие – бедные», Г. Греф отметил, что авторы этой книги в своем исследовании причин успехов и провалов политики различных государств пришли к выводу, что самым главным является качество институтов: инклюзивные структуры, работающие на повышение эффективности экономики, добились успеха, а страны экстрактивные, которые обслуживают узкую прослойку правящей элиты и ведут к накоплению богатств только этой части общества, – проигрывают. Однако, по мнению Грефа, несмотря на правильность работы, это вторично, потому что институты создаются людьми и системами органов власти – эффективный менеджмент создает качественные институты. Для России это одна из наиболее существенных проблем.

Как принимать решения?

Энтони БЛЭР и Герман ГРЕФВ ходе сессии всем участникам предложили ответить на вопрос: является ли проблема эффективности государственного управления главной? По результатам интерактивного голосования большинство присутствующих ответило утвердительно. Этот же вопрос был адресован спикерам, которые высказали практически одинаковые мнения по этому поводу, с разницей в деталях.

– Слишком много правительств стран мира пытались добиться чего-то и пострадали из-за того, что имели прекрасные амбициозные, но нереализуемые планы, – сказал Доминик Бартон, управляющий директор McKinsey & Company.

– Полностью согласен: различия между странами сейчас ощущаются и в качестве управления, – добавил Энтони Блэр, бывший премьер-министр Великобритании (1997–2007 гг.). – В постоянно меняющемся мире должно реформироваться правительство. И, таким образом, именно вопрос управления жизненно важен, но требует новых путей отработки – либо новых людей, либо изменения отношения существующего персонала, а также абсолютно неумолимого внимания к приоритетам и способам реализации намеченного.

К коллегам присоединился Алексей Кудрин, декан факультета свободных искусств и наук Санкт-Петербургского государственного университета. Он напомнил, что, несмотря на то что созданную в 2010 году первую Стратегию, названную «Программой Грефа», сразу стали выполнять, спустя время ее выполнение притормозилось. И сегодня можно сказать, что она выполнена на 50 процентов, по некоторым показателям – на 80, по остальным на 20–30 процентов – это демонстрирует эффективность работы управленческого механизма в нашей стране и цену обещаний политиков. По мнению Кудрина, очевидно, что надо менять механизмы принятия решений.

– Считаю, что работа правительства в том, чтобы дать своим гражданам надежду на будущее, – отметил, в свою очередь, Лим Сион Гуан, президент группы GIC. – Некоторые функции может выполнять само правительство, а какие-то – частный сектор. И правительство должно обладать силой, чтобы решать, в какой доле должен быть привлечен частный сектор к исполнению таких программ. Кроме того, необходимо измерять такие результаты.

Михаил АБЫЗОВ– Проблема повышения эффективности всегда будет ключевой, – сказал Михаил Абызов, министр Российской Федерации. – Однажды сформированные системы не могут быть эффективными, если они не развиваются. Это вопрос как для управления государством, так и для управления бизнесом. По некоторым показателям эффективности Россия, к сожалению, серьезно отстает от передовых государств. И это формирует перед Россией и правительством на всех уровнях серьезный вызов: мы не можем быть эффективным государством в будущем в условиях глобальной конкуренции, основанной на конкуренции знаний и конкуренции человеческого капитала, если наше государство не будет эффективным.

Внутренние средства, или приоритеты

Реформа нужна, но как ее сделать – непонятно, потому что тогда возникает парадокс: правительство должно само себя реформировать. Есть ли универсальное средство или набор моделей, которые в других странах используются как эффективные?

Доминик БАРТОН– Есть общий набор принципов, которые используются всеми странами, – ответил Доминик Бартон. – Первый – концентрация: мы говорим о 5–7 приоритетах в стране (борьба с преступностью, улучшение общественного транспорта и т. д.).

Второй – измеряемость: вам не нужно ждать пять лет, вы это видите в процессе анализа приоритетов. Третий элемент – транспарентность, или прозрачность: каждые 6 месяцев создавался отчет для общественности. Четвертый элемент – лидерство: нужно, чтобы кто-то был абсолютно сконцентрирован на продвижении этой программы. И эта система работает в разных культурах.

– Когда я пришел к власти, то думал, что если я скажу, что что-то должно произойти, это произойдет, и это оказалось ошибкой, – сказал Э. Блэр. – По сути, система реагировала на мои указания, но потом я понял, что в ходе первого срока чиновничья среда не очень отзывчива на указания сверху. И во второй срок я создал ряд механизмов для каждого из направлений – приватизации, критериев оценки работы, правильного политического курса и управления результатом. Эти механизмы обозначили приоритеты реализации планов с моим непосредственным участием. После своего премьерства я понял, что в плане выбранного политического курса правительство стало одной из самых больших проблем – оно управляет, но не очень хорошо меняется, особенно в инновационности и творчестве. Простой пример: новые технологии должны радикально менять работу правительства, но в то же время они используются гораздо меньше, чем в частном секторе.

Энтони БЛЭРПо словам Э. Блэра, роль правительства сегодня в том, чтобы менять направление деятельности. Но в реализации правительство слабо.

– Методология реформы имеет большое значение, – сказал Блэр. – Нужно иметь инструментарий по реализации реформы, который поможет вам донести до людей то, что вы делаете, и так, чтобы страна за вами пошла. Мы взяли одну из предложенных тогда программ и начали ее реализовывать. И я думаю, что это сработало, потому что ставились абсолютно конкретные измеряемые задачи. С другой стороны, нужно найти людей с креативными идеями – иногда нужно сделать шаг назад, вместо того чтобы пытаться найти лучший способ заставить ту же систему работать более напряженно, а также проанализировать необходимость изменить систему. В современном правительстве интересно то, что кто-то еще в мире пытается решить такую же проблему. Думаю, правительства должны учиться друг у друга опыту и понимать, что удается, а что – нет.

Правительство должно развиваться инновационно – пожалуй, это суждение едва ли может относиться к такой консервативной сфере, как управление государством. Применение креативных идей тоже вызывает некоторые сомнения. И все эксперты задумались о том, как повысить эффективность государственной службы, нужен ли единый орган над правительством, который будет контролировать его.

– В прошлые десятилетия все министры формировали отчеты о реализации своих направлений, – ответил Алексей Кудрин. – Потом это утихло, результатов не было, никто не отчитывался, почему та или иная программа не заработала. В 2006 году президент поставил задачу о национальных проектах, сконцентрировав все задачи в четырех главных: образование, здравоохранение, жилищное строительство и сельское хозяйство. Было все подробно расписано. И обсуждения результатов вновь не было. Потом приняты указы президента 2011 года, в то время, в частности, был перестроен бюджет, все говорили, что это реформа бюджета, хотя это была реформа управления. И снова цели тоже превратились в формальность. Думаю, потому, что не было никакой ответственности за выполнение или невыполнение этих целей. Президент должен контролировать, но также не должен и «навешивать» каких-то новых решений, которые отвлекают ресурсы и размывают поставленные цели. Мы должны перейти от ручного к программно-целевому управлению. Безусловно, в правительстве должен быть орган, который следит за исполнением деятельности самого правительства.

Лим Сион Гуан– Сингапур не стал организовывать централизованное управление, хотя мы сделали то же самое, о чем говорил г-н Блэр, – отметил Лим Сион Гуан. – Мы нашли абсолютно четкие цели на каждом уровне: и министр, и глава ведомства должны сформулировать все проблемы, которыми они будут заниматься на протяжении года. Индикаторы обычно не обязательно показывают эффективность, но они демонстрируют действенность. У нас нет отдельного подразделения по реализации программ. Одна из причин нашей эффективной работы – это размеры страны, нужно понимать, что в Сингапуре столько же людей, сколько в Санкт-Петербурге, при этом наша территория суши – 1/4 часть Петербурга. Речь идет о том, насколько тесно государство связано с ведомствами, насколько четко все министры знают, что они делают, и отчитываются за то, что сделали. Обычно мы начинаем с вопроса: чего мы должны добиваться как правительство? И далее делаем акцент на лидерство: привлекаем талантливых сотрудников, каждый из которых оценивается по итогам года в критериях того, насколько он вырос над собой и в общей службе. Затем, когда люди оценили результативность, мы оцениваем эффективность и рациональность компании, а затем сравниваем себя с лучшими компаниями в различных отраслях. Вся идея в том, чтоб мы максимально хорошо работали.

Параллельная работа

– Если мы говорим о реформе, то нельзя остановить работу государства и разбираться, как мы будем реформировать, – отметил М. Абызов. – Любые преобразования должны базироваться на преемственности и последовательности, даже если это будут революционные преобразования, государство должно всегда выполнять свои задачи. А чтобы выстроить оптимальную систему, нужно понять, что у нас работает плохо.

Спикер перечислил несколько проблем, свойственных российской системе: избыточность государственных функций на всех уровнях власти; избыточность целей и несопоставимость с ресурсами, которыми обладает государство; ручное управление, сформировавшееся как обоснованный инструмент принятия решений в кризис 2008 года. К сожалению, отметил Абызов, страна вышла из одного кризиса и попала в новый, начав снова оперативно применять ручное управление, и теперь это начинает вживаться в ДНК государственного управления – система поручений разрушает систему государственных приоритетов. Если десять лет назад в правительстве принимались 5 тысяч нормативно-правовых и законодательных актов, которые регулировали общественно-экономическую жизнь в стране, то уже в прошлом году приняли порядка 25 тысяч таких документов. Для того чтобы проконтролировать качество исполнения такого массива данных, нужна еще одна «машина», а это возвращает нас к вопросу избыточности.

– Мы все привыкли к этой системе, для ее перестройки потребуется огромное количество усилий, – сказал министр. – Управление по целям, принципам и ценностям – это очень сложная задача, многие государства к ней шли долгие годы. Делайте это формально в формате создания специального офиса, в формате совершенствования сегодняшней системы работы, аппарата правительства, администрации президента. В конце концов – это вопрос инструментов, необходимо определиться с главным целеполаганием – мы должны перейти на управление по целям, они действительно должны быть измеримы, за каждой из этих целей должна стоять персональная ответственность.

Что дальше?

Для возвращения экономики на траекторию устойчивого экономического роста России необходимо решить ряд структурных проблем. Помимо того, что должна пройти реформа самого правительства, оно далее обязано принять меры по укреплению доверия и улучшению делового и инвестиционного климата в стране. Это значит, что нужно выбрать модель или модели, которые будут обновлять этот климат. Об этом рассуждали участники дискуссии «Структурные реформы и антикризисная политика в России».

В России в последнее время принимается так много разных законов, что наши зарубежные коллеги говорят о том, что, похоже, страна возвращает под государственный контроль новый «кусок» частной собственности.

– Приватизация, которую много лет проводили, отправилась в топку, – подчеркнул модератор Джефф Катмор, телеведущий CNBC. – В России увеличиваются издержки, повышаются налоги, тарифы, ведение бизнеса становится дороже, бюрократия преследует всех бизнесменов – это то, что доложили президенту РФ Владимиру Путину совсем недавно. Но у России были непростые времена: санкции, снижение цен на нефть, волатильность рубля – все это вызвало опасения, позволяющие больше оглядываться на прошлое, чем смотреть в будущее. Хочет ли по-прежнему Россия дерегулировать свою экономику в сторону рынка?

– Мы должны искать возможности для движения вперед, сокращая дистанцию между нами и экономиками других стран, – ответил Алексей Улюкаев, министр экономического развития Российской Федерации. – У нас есть дисбаланс между потенциальным и фактическим ростом.

Он отметил, что для экономического роста необходим мир и простота налогообложения. О мире можно говорить в контексте санкций и контр-санкций. Что касается налогов, то речь идет о том, что если официально сопоставить российское налоговое бремя с иностранным, мы увидим, что первое гораздо ниже. Но если сравнить его со странами БРИКС и бывшими республиками СССР, то налоги в России выше. Плюс неналоговые сборы.

– Мы верим в рынок и кое-что делаем для поддержки основ рынка в плане регулирования, – подчеркнул Улюкаев. – В частности, предприняты меры по дерегулированию экономики, например вводятся налоговые инспекционные каникулы для мелкого и среднего бизнеса. Мы также будем внедрять защитные меры для этой категории предпринимателей – антимонопольные процедуры.

Не свалиться в инфляционную спираль

– Нам нужно построить наши финансы под новые условия, с которыми мы столкнулись, – добавил Антон Силуанов, министр финансов Российской Федерации. – Это снижение цен на нефть, санкции, которые, с другой стороны, позитивно сказываются на нашей экономике. Ведь если раньше у нас развивались в основном отрасли, связанные с экспортом нефти и газа, теперь мы можем занять отечественной продукцией те ниши, которые прежде были заняты импортом. Главное – не свалиться в инфляционную спираль, нельзя увеличивать расходы вслед за инфляцией, иначе мы повторим ошибку наших соседей и других стран. Вообще, самой большой ошибкой было то, что мы тратили свои доходы, а должны были более жестко проводить бюджетную политику.

Для снижения инфляции, полагает Силуанов, нужно привести бюджет в соответствие с экономикой. Кроме того, нужен собственный якорный инвестор – государственный пенсионный фонд и новые инструментарии для привлечения ресурсов. Безусловно, в первую очередь будет привлекаться капитал на внутреннем рынке, но при этом перед правительством стоит задача сокращения дефицита бюджета: в этом году он ожидается в пределах трех процентов ВВП и ниже и в течение трех лет будет еще больше снижаться, чтобы к 2018 году бюджет России оказался практически бездефицитным.

– Мы будем выпускать интересные для рынка ценные бумаги, и в этом иностранные инвесторы видят свой интерес, – сказал Силуанов. – Вслед за стабилизацией финансов у нас возобновится экономический рост. Но новое качество роста должно быть основано на инвестициях, а не на текущем потреблении. За финансовыми инвестициями придут прямые инвестиции.

– Действительно, Россия стоит перед серьезным вызовом – переходом к новой экономике, – продолжил Алексей Кудрин, декан факультета свободных искусств и наук Санкт-Петербургского государственного университета. – Чтобы поднять экономический рост, нужны структурные реформы. Где взять деньги? Главные ресурсы сформируются за счет сбережений в этой экономике.

Главной структурной диспропорцией российской экономики А. Кудрин считает превалирование доли государственных компаний в экономике. Это является тормозом в развитии отечественной экономики и нарушает конкуренцию. Помимо этого, серьезные вызовы фундаментального характера создает демография России – состояние пенсионной системы и рынка труда также замедляют экономический рост. Есть также проблемы высоких обязательств государства, плохой структуры бюджета, неполноценных взаимоотношений центра и регионов. При этом, отметил Кудрин, даже если речь идет об отдельных проектах со своей логикой приватизации, государство не собирается национализировать предприятия.

Закрепленные принципы и невозврат

Андрей МАКАРОВ, Алексей КУДРИН, Антон СИЛУАНОВ– Если б вы десять лет назад спросили бизнес о проблемах, то они были бы другого порядка, – высказал свое мнение Андрей Макаров, председатель комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по бюджету и налогам. – В то время налоговая служба называлась бизнесом как самая коррупционная – она входила в тройку самых коррупционных государственных органов. Сегодня налоговая служба не входит даже в двадцатку коррупционных органов. Потому что Налоговый кодекс РФ закрепил принципы, не существующие ни в одной стране мира. В частности, закрепили принцип, когда бремя доказывания лежит на налоговом органе, а не налогоплательщике. Мы также закрепили принцип презумпции невиновности налогоплательщика, создали систему администрирования, которая прописана в законе, чтобы максимально ограничить возможности административного влияния. И получили необходимый результат. Мы – за приватизацию, но против повторения ситуации, когда приватизировалась прибыль, а национализировались убытки. Может быть, стоит заниматься приватизацией того, что даст улучшение, а не продавать то, что и так дорого стоит.

По словам Макарова, Россия находится на стадии развития, когда необходимо бюджетное стимулирование. При этом существует воздействие внешних шоков и кризисов, и здесь нужна бюджетная консолидация, а это противоположно стимулированию. Поэтому стоит заняться решением текущих проблем.

– Нельзя отделить реформы от реальной жизни – правительства и парламента, – отметил Макаров. – Главное, что мы сделали: деятельность правительства поставлена под контроль парламента, значит, парламент в России состоялся, а это главный гарант успешности реформ.

Что хотят инвесторы?

Олег ДЕРИПАСКА, Кирилл АНДРОСОВ, Михаил ШАМОЛИН, Олег ВЬЮГИН– Рынок пытается найти новый баланс, – сказал Олег Дерипаска, президент РУСАЛа. – Мы не должны возвращаться к ситуации прошлого кризиса. Но эта сложная ситуация с Западом – шок для бизнеса. Вопрос в том: как мы будем продвигать экономику? Пока мы еще ничего не делаем, а просто обсуждаем. Мы должны продолжать развивать нашу правовую систему, смотреть, насколько эффективны наши суды, потому что деятельность этой сферы представляет серьезную проблему для инвесторов.

– Мы зарабатываем в 16 из 17 отраслей, в которые инвестировали в России, и единственная, где мы не можем заработать, – это банковская сфера, – сказал Михаил Шамолин, член совета директоров, президент АФК «Система». – На мой взгляд, бизнес в России есть и зарабатывать деньги можно. Мы как инвесторы работаем в России и намерены остаться здесь. Важная проблема заключается в производительности труда и структуре занятости населения. По нашим исследованиям, из 80 миллионов работающих в стране только 15–17 производят продукцию с добавленной стоимостью, и это проблема, потому что меньшая часть работников кормит бoльшую. На мой взгляд, нужно сокращать количество рабочих мест, которые не создают добавленной стоимости. Безусловно, приватизация должна продолжаться, тогда в стране будет больше возможностей для инвестирования. Государство должно получать налоги с компаний, которые управляются другими людьми, и не брать на себя функции, которые тяжело исполнять.

– Инвестиционный процесс – это функция четырех моментов: инвестиционный горизонт, ожидаемая ликвидность, готовность к риску и ожидаемый доход, – сказал Кирилл Андросов, управляющий директор Altera Investment Fund. – Покупателей немного, поэтому и ликвидность небольшая. Инвестиционный горизонт очень короткий – не больше 12 месяцев. Ожидаемый доход – риски высоки, в основном из-за геополитической ситуации, ожидаемая отдача будет высока в любых сделках. Мы больше не инвесторы, мы занимаемся особыми ситуациями, это может дать краткосрочную прибыль, но не создает ценности для страны. Ключевое слово в том, что нужно сделать, – конкуренция, и есть разные способы ее повысить.

Бизнес говорит, что важным шагом со стороны властей было бы понимание чаяний бизнеса и, может быть, принятие правительством внутреннего решения о том, как поставить экономические интересы выше политических. При этом если правительство в состоянии изменить отношение к экономике, то оно должно начать это движение прежде всего с себя. А это почти похоже на необходимость изменения менталитета.