Бюджетная политика – взвешенная, лозунги – популистские

«Стратегия-2020» предусматривает множество путей решения различных проблем, однако это вовсе не означает, что все предложенные меры будут осуществлены

Основой экономической политики правительства в ближайшие годы станет так называемая «Стратегия-2020: Новая модель роста – новая социальная политика». Эта программа выглядит вполне приемлемой, однако не следует рассчитывать, что в экономической политике произойдут радикальные изменения (как положительные, так и отрицательные). Проект «Стратегии» был опубликован в середине марта, он доступен в Интернете на русскомя зыке. Этот проект полностью подтверждает наше мнение о том, что Россия, вероятно, продолжит развиваться «по инерции» и реализовываться будут те реформы, которые необходимы на текущий момент.

Опубликованный документ – довольно длинный, 864 страницы, и его сложно даже просто прочитать, не говоря уже о реализации всего того, о чем в нем говорится. В «Стратегии», видимо, все написано «правильно», но в этом документе довольно сложно выделить ключевые моменты и кратко изложить их в традиционном формате нашего раздела, поэтому мы, как обычно, сфокусируемся в основном на макроэкономических аспектах.

«Стратегия» состоит из шести частей и 25 глав, которые охватывают как общие, так и технические аспекты экономической политики. Тем не менее от внимательного читателя не ускользнет тот факт, что в «Стратегии» почти ничего не говорится о политических реформах (хотя в тексте неоднократно отмечается неэффективность госсектора и государственных институтов в целом).

При этом многие эксперты считают, что особенности российской политической системы – одно из главных препятствий, мешающих росту, устойчивости и экономической эффективности. С другой стороны, недавние глобальные события показали, что, несмотря на проблемы государственных институтов, макро-экономические показатели России лучше, чем в развитых странах, которые, как предполагалось, должны быть лучше готовы к росту.

Как следует из названия «Стратегии», в основе новой модели роста должна лежать новая социальная политика. Это предполагает, что главным принципом экономической политики нового правительства должны быть инвестиции в человеческий капитал и инфраструктуру. Именно об этом идет речь в первых четырех частях и 17 главах: правительство намерено повысить расходы, связанные с социальной сферой, на 4 % ВВП к 2020 году, сократив при этом затраты на государственное управление, национальную безопасность и некоторые другие статьи примерно на 2 % ВВП (так называемый маневр «плюс 4 минус 2»). Принципиально важно, что правительство считает макроэкономическую стабильность главным ограничивающим фактором в этом отношении. Пятая часть «Стратегии» посвящена государственной эффективности, а шестая часть – отношениям с другими странами мира.

Очевидно, что над этим документом работало много авторов, и поэтому его стиль довольно разнообразен. Некоторые главы скорее описывают пожелания авторов, тогда как в других чрезмерно много критики и анализа проблем (и ограниченное количество предложений по их решению). Некоторые же главы, например те, в которых речь идет о международных отношениях России, написаны как руководство с довольно четким планом, что и когда следует делать.

По очевидным причинам мы не будем подробно анализировать все статьи, но лишь отметим, что «Стратегия» выглядит вполне продуманной. Авторы документа отмечают, что должны быть решены такие проблемы, как недостаток конкуренции, неэффективность государственного сектора, отсутствие стимулов для инноваций и чрезмерная зависимость России от внешних факторов (в частности, от цен на сырье). С этим трудно спорить.

Можно лишь приветствовать стремление увеличить инвестиции в человеческий капитал и инфраструктуру, а также попытки повысить эффективность госсектора (включая государственное регулирование). Другой вопрос – есть ли политическая воля для проведения такой политики? Сравнительная оценка показывает, что в последние десять лет быстро росли расходы не на социальную сферу, а на государственное управление, силовые структуры (включая национальную безопасность и оборону) и национальную экономику. Таким образом, планы по увеличению социальных расходов означают просто восстановление статус-кво десятилетней давности. Это также означает, что расходы на чиновников и силовые структуры должны сократиться в процентном отношении к ВВП, так как в будущем они должны расти медленнее, чем затраты на социальную сферу. К 2020 году предполагается на треть сократить количество чиновников.

В проекте «Стратегии» не предусмотрено увеличение бюджетных расходов в процентном отношении к ВВП – напротив, предполагается, что расходы консолидированного и федерального бюджетов будут сокращаться относительно ВВП. Кроме того, у правительства нет планов значительно увеличивать дефицит бюджета, который, как предполагается, до 2020 года не должен превышать 2 % (федерального бюджета – не более 1 % от ВВП). Время покажет, удастся ли реализовать эти планы, однако важнее всего то, что, по мнению государственных экспертов, разрабатывавших эту стратегию, основным приоритетом для госадминистрации должно быть сохранение финансовой стабильности. Эту точку зрения в большинстве своем разделяют и официальные представители государства. Таким образом, несмотря на предвыборные обещания, правительство отнюдь не намерено радикально менять макроэкономическую политику, хотя при этом ожидаются некоторые перемены, такие, как регулирование налоговой системы и ужесточение дисциплины бюджетных расходов.

Изменилась позиция правительства в вопросе об инвестициях. Отрадно отметить, что уже не идет речь об опережающем по сравнению с ВВП росте инвестиций, тогда как в предыдущем варианте стратегии предполагалось, что рост инвестиций должен почти вдвое опережать рост ВВП, и через десять лет отношение инвестиций к ВВП должно почти удвоиться (что по определению означает снижение инвестиционной эффективности). Правительство предполагает, что в 2020 году инвестиции останутся на уровне около 24–25 % ВВП, что лишь немного выше текущего уровня, и, следовательно, рост должен быть сбалансированным, а не перегретым.

Еще один приоритет правительства – удержание инфляции на низком уровне. Согласно расчетам, инфляция в России превысит аналогичный показатель в развитых странах на 100–150 б. п. (возможно, этого не удастся добиться в том случае, если применение нестандартных мер кредитно-денежной политики будет стимулировать рост цен в развитых странах). Таргетирование инфляции, дедолларизация экономики, расширение денежного рынка и сохранение положительных процентных ставок – все эти задачи включены в стратегию развития.

Следует приветствовать планы правительства вернуться к соблюдению бюджетного правила, предусматривающего аккумулирование нефтяных доходов в Резервном фонде, когда средняя скользящая цена на нефть превышает определенный уровень. Впрочем, само это правило нельзя считать идеальным. В самом деле, рискованно руководствоваться ценой на нефть, привязанной к доллару, поскольку доллары печатает страна, кредитно-денежные власти которой сейчас придерживаются весьма нетрадиционной политики. Более того, соблюдение этого бюджетного правила имело больший смысл в тот период, когда Центробанк таргетировал обменный курс (подобной политики сейчас придерживается Нацбанк Казахстана). В условиях практически неконтролируемого гибкого обменного курса это правило будет играть менее значимую роль. Более оптимальным вариантом было бы решение таргетировать внутренние расходы, исходя из целевого уровня инфляции и предполагаемых темпов роста (именно такую политику осуществляет большинство других стран).

Поскольку в ближайшие годы цена на нефть, заложенная в бюджет, предположительно будет выше прогнозируемого уровня (по крайней мере, по мнению чиновников), правительство сумеет и аккумулировать запасы в рамках Резервного фонда, и наращивать долг (главным образом внутренний). Согласно стратегии, предельно допустимый объем этого долга равняется 25–30 % ВВП к 2020 году. Опять-таки следует отметить, что действительность может в конечном итоге не совпасть с ожиданиями, однако в намерениях правительства, судя по всему, не кроется никаких угроз для макроэкономической стабильности.

Ряд аналитиков в последнее время высказывался на тему того, что в условиях растущих госрасходов для исполнения бездефицитного бюджета потребуется значительно более высокая цена на нефть, причем некоторые эксперты называют пугающие числа примерно в $ 150 за баррель. По нашему мнению, это преувеличение. Более того, в условиях гибкого обменного курса весь разговор о цене на нефть, позволяющей добиться бездефицитного бюджета, может быть лишен смысла. С 2009 года обменный курс находился в более сильной зависимости от цены на нефть, поскольку формировался под влиянием рыночных механизмов, а не таргетировался, как раньше, Центробанком. Верхняя граница сдвигается, что свидетельствует о корректировке номинального обменного курса в соответствии с внутренней инфляцией.

Следует отметить, что цена нефти, при которой бюджет оказывается сбалансированным, зависит не только от динамики расходов, но и от колебаний обменного курса (который, в свою очередь, оказывает влияние на доходы бюджета). При этом цена нефти, при которой бюджет страны будет бездефицитным, формируется под влиянием текущей цены на нефть. При таком первом рассмотрении это линейная зависимость (если не учитывать изменения в потоках капитала). Действительно, цена нефти, при которой бюджет будет сбалансированным, на самом деле может приблизиться к отметке в $ 150 за баррель, однако это может произойти только в том случае, если вырастет фактическая цена на нефть (что приведет к укреплению рубля). Если же нефть подешевеет, то неизбежное ослабление рубля приведет к немедленному снижению цены нефти, необходимой для исполнения бездефицитного бюджета.

В целом макроэкономические положения «Стратегии» выглядят убедительно. Сама «Стратегия» предусматривает множество путей решения различных проблем, таких, как увеличение налогообложения металлургического, горнодобывающего и газового секторов или отмена экспортных пошлин, однако это вовсе не означает, что все предложенные меры будут осуществлены. Как уже было отмечено, мы считаем, что эти меры будут реализовываться выборочно и весьма постепенно.

Евгений ГАВРИЛЕНКОВ, Антон СТРУЧЕНЕВСКИЙ