О проблемах совершенствования системы государственного регулирования цен

Регулирование цен в структуре государственного регулирования

Государственное регулирование существует в разных странах, и организовано оно может быть по‑разному. В идеальном, но маловероятном случае (из‑за непрактичности такого решения в условиях сложной современной экономики) все виды регулирования (антимонопольное, отраслевое, техническое и ценовое) могли бы быть объединены в некоем едином органе регулирования. Обычно же на практике регулирование осуществляется несколькими специализированными регулирующими органами (агентствами).

В большинстве стран регулирование цен является частью отраслевого регулирования. К примеру, в США существует Федеральная комиссия по регулированию в области энергетики (Federal Energy Regulatory Commission – FERC), которая является полноценным отраслевым регулятором в энергетике. В ее функции входят: регулирование передачи и оптовых продаж электроэнергии в торговле между штатами; передача и продажа природного газа для перепродажи, транспортировка нефти по трубопроводу; утверждение размещения и отказ от эксплуатации газопроводов между штатами и газовых хранилищ; рассмотрение заявок на прокладку линий электропередачи; обеспечение безопасной работы и надежности (Кроме того, FERC рассматривает некоторые слияния и поглощения и корпоративные связи электроэнергетических компаний; лицензирует и проверяет частные, муниципальные и государственные гидроэлектрические проекты; обеспечивает надежность высоковольтной магистральной сети между штатами; исследует энергетические рынки.). А на уровне штатов действуют комиссии штатов по регулированию компаний общего пользования (Public Utilities Commissions), в сферу компетенции которых может входить регулирование деятельности и иной неэнергетической инфраструктуры (водоснабжение, транспорт и др.).

Важно подчеркнуть, что регулирование цен является процессом, «консолидирующим» результаты других видов органов отраслевого регулирования (технического, инвестиционного, экологического и др.), и не должно осуществляться изолированно. В свою очередь регулятивные решения по структуре и уровням цен задают экономические «рамки» для других решений в рамках отраслевого регулирования. При организационном объединении функций регулирования цен и других аспектов отраслевого регулирования или тесной координации органов, осуществляющих эти функции, удается достичь наилучших результатов в принятии взаимозависимых регулятивных решений и избежать «размытости» полномочий и ответственности различных регуляторов. В некоторых случаях отраслевое регулирование может обходиться без регулирования цен.

Органы отраслевого регулирования (часто мультисекторные) обособлены и самостоятельны, функционируют на основе специального закона, регламентирующего их деятельность. При создании таких органов, разрабатывающих правила и стандарты технического регулирования, устанавливаются нормы и порядок взаимоотношений между ними, обеспечивающие исполнение предоставленных полномочий.

Отдельный вопрос – сочетание функций антимонопольного и отраслевого регулирования. В большинстве стран они организационно отделены друг от друга (Так, антимонопольное регулирование в США находится в зоне компетенции Федеральной торговой комиссии и Министерства юстиции, а, например, техническим регулированием (в части надежности) в электроэнергетике занимается Североамериканская корпорация по надежности электроэнергетики (North American Electric Reliability Corporation – NERC). В соответствии с Законом об энергетической политике от 2005 г. FERC 20 июля 2006 г. сертифицировал NERC в качестве единой организации, ответственной за надежность в электро-энергетике (Electric Reliability Organization – ERO). В Великобритании же антимонопольное регулирование входит в обязанности Управления добросовестной конкуренции, а отраслевое регулирование в энергетике – это функция Управления по рынкам газа и электричества.), но в России сложилась особая организационная структура органов государственного регулирования.

В постсоветский период регулирование цен осуществляло Минэкономики России (впоследствии МЭР России). Начиная с 1996 г. регулирование цен на рынках в состоянии естественной монополии осуществлялось ФЭК России (впоследствии – ФСТ России), а с 2015 г. передано Федеральной антимонопольной службе (ФАС) России при значительном расширении круга товаров (услуг), на которые этот орган регулирования устанавливает цены (реализована модель так называемого мегарегулятора).

При этом прочие функции отраслевого регулирования (помимо ценового) осуществляют различные отраслевые и функциональные министерства (Минэнерго России, Минтранс России, Минприроды России и др.) без эффективного механизма взаимодействия с ценовым мега-регулятором – ФАС России.

В такой организационной модели, где регулирование цен обособлено от отраслевого регулирования, требуется особенно тщательная «настройка» взаимодействия между органами, осуществляющими различные функции регулирования. Необходима исчерпывающая правовая регламентация такого взаимодействия, определяющая не только принципы и порядок регулирования цен, но и регламентирующая отношения между различными органами отраслевого регулирования.

Законодательные инициативы ФАС России по созданию национальной модели регулирования

В настоящее время подготовлены три разработанных ФАС России проекта федеральных законов, затрагивающих общую проблематику государственного регулирования: «Об основах государственного регулирования цен (тарифов)» (проект 1), «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите конкуренции»…. и о признании утратившим силу Федерального закона «О естественных монополиях» (проект 2) и «О приведении законодательных актов в соответствие с Федеральным законом «Об основах государственного регулирования цен (тарифов)» (проект 3). В основе этих предложений лежит особое видение ФАС России вектора развития системы регулирования в стране.

Так, в мае 2017 года руководитель ФАС России И. Артемьев отметил, что «…Россия – не первая страна, соединившая антимонопольный функционал с тарифным. Первопроходцами стали ведомства Австралии и Голландии (Ссылки на опыт Австралии и Голландии не учитывают важные сущностные характеристики этого соединения. В Австралии АER (Australian Energy Regulator – отраслевой регулятор национальных рынков газа и электроэнергии) организационно входит в ACCC (Australian Competition and Consumer Commission – антимонопольный регулятор), но имеет независимое правление и самостоятельно принимает решения в рамках своей компетенции и полномочий, закрепленных в законе. Между AER, ACCC, AEMC (Australian Energy Market Commission – комиссия по формированию и мониторингу правил рынков электроэнергии и газа) заключен меморандум о взаимопонимании. В Нидерландах, которые по площади меньше Московской области, есть свой антимонопольный регулятор ACM (Authority for Consumers and Markets), подчиненный Министерству по экономическим делам. В АСМ входит DT – офис по регулированию энергетики. Газ и электроэнергию вырабатывают и поставляют в Нидерланды крупные вертикально интегрированные транснациональные компании, национального оптового рынка газа и электроэнергии нет, они – европейские. Тем не менее функции DT – это полноценные функции отраслевого регулирования. Следовательно, отраслевое регулирование в Австралии сохранило целостность и самостоятельность, а в Нидерландах его функции в значительной части перешли на наднациональный уровень.) Но там это соединение проводилось при одном важном условии – примате конкуренции»(И. Артемьев, интервью журналу «Огонек» № 21 от 29.05.2017). В статье заместителя главы ФАС России А. Голомолзина сказано, что «…роль регулятора, проводящего проконкурентную тарифную политику, состоит в формировании бизнес-модели развития, создании условий для инвестирования, проведении структурных преобразований, входа новых участников, повышения эффективности существующих»(«Российское конкурентное право и экономика»

№ 2 2018 г.)). А в проекте 2 повышение эффективности регулирования прямо связывается с сокращением сфер естественных монополий за счет создания условий для развития конкуренции в этих сферах.

Основным направлением выбран постепенный переход от регулируемых отраслевых рынков к конкурентному состоянию с заменой отраслевого ценового регулирования на антимонопольное регулирование. Однако возникает вопрос – насколько оправданы ожидания, что на регулируемых отраслевых рынках удастся заменить отраслевое регулирование антимонопольным регулированием при ожидаемом переходе этих рынков в новое конкурентное состояние?

Для поиска ответа на этот вопрос рассмотрим три основных типа рынков: конкурентный без изъянов, конкурентный с изъянами и естественная монополия.

Конкурентный рынок без изъянов (рынок совершенной конкуренции) – это некое идеальное состояние, исключающее необходимость любого экономического регулирования.

Конкурентный рынок с изъянами (рынок несовершенной конкуренции) – это наиболее распространенное состояние реальных рынков (Трактовка несовершенного конкурентного рынка основана на известной с 30‑х годов XX века теории транзакционных затрат и вытекает из того, что при неопределенности рынка бизнес сталкивается с угрозой роста затрат на получение информации, ведение переговоров, угрозой изменения условий обмена. При уже произведенных инвестициях эти угрозы серьезно ухудшают ведение бизнеса. Государственное регулирование в этих условиях – это построение такой управляющей структуры, которая экономит на стоимости установления, поддержания и отладки условий обмена в продолжение всего времени отношений).

Естественная монополия – это особое состояние рынка, где отсутствие конкуренции объясняется принципиальными и долговременными факторами. Под естественной монополией понимается такое состояние рынка, при котором один поставщик обеспечивает производство и удовлетворение совокупного спроса с меньшими затратами, чем когда их много (Такое состояние наступает, если функция затрат на производство субаддитивна или, немного упрощая, удельные затраты на производство снижаются с ростом выпуска). Конкуренция в этом случае расточительна с общественной точки зрения. Производство в условиях естественной монополии требует значительных инвестиций, а производимые товары, услуги жизненно важны, но спрос на них испытывает значительные колебания. Регулирование естественных монополий – своеобразный «брак по расчету» между государством и бизнесом. Общество получает жизненно важные товары по установленным ценам, бизнес – возврат капитала и защиту от его обесценения.

Важно учитывать, что при этой «палитре» состояний рынков некоторые состояния – стационарны. Поэтому не может быть одностороннего и безальтернативного вектора перехода от регулирования к конкуренции. Те случаи, когда рынки меняли состояние (реформирование рынков газа, электроэнергии, железнодорожных перевозок), состояли в применении широкой гаммы мер отраслевого регулирования, «расчищении места», прежде чем в некоторых секторах этих рынков конкуренция заменила регулирование. Но возникающие новые рынки (секторы, участники), например рынки возобновляемых источников энергии и цифровых технологий, могут потребовать расширения отраслевого регулирования.

В стационарных состояниях регулирование или полностью замещает расточительную конкуренцию (естественная монополия), или частично замещает действие ее разрушительных сил (конкурентный рынок с изъянами). Во втором случае регулирование осуществляется для поддержания конкуренции. В этом случае задача регуляторов – умело сочетать механизмы отраслевого и антимонопольного регулирования.

Следовательно, однозначное направление государственного регулирования на развитие конкуренции не учитывает действительную природу различных отраслевых рынков и угрожает решению действительных задач регулирования этих рынков. Вектор развития государственного регулирования цен в нашей стране должен быть выверен с закономерностями экономических процессов.

Антимонопольное регулирование vs отраслевое регулирование

Отметим, что защита конкуренции составляет сферу антимонопольного регулирования, а отраслевое регулирование включает функции, применяемые независимо от степени конкурентности рынков.

Отраслевое регулирование более интрузивно – оно направлено непосредственно на объект регулирования; основано на непрерывном мониторинге и использует инструменты воздействия на рынок (регулирование доступа, определение затрат и установление цен, контроль производственных характеристик и др.). Оно действует «внутри рынка» ex-ante (т. е. устанавливает предварительные условия) и осуществляет контроль над эффективным использованием ресурсов.

Антимонопольное регулирование не имеет «прямого адресата», направлено на регулирование поведения и действий всех участников рынка; устанавливает запреты и наказания за отклонения от конкурентного поведения; выполняет функции арбитра; защищает рынок, не вмешиваясь в его работу. Это регулирование «над рынком» и ex-post (т. е. по факту совершения действий).

Хотя средства антимонопольного и отраслевого регулирования различаются, они могут дополнять друг друга. Однако организация, инструменты и методы должны быть адекватны состоянию и структуре отраслевых рынков. Крайне важно, чтобы между органами отраслевого и антимонопольного регулирования действовало эффективное разделение функций. Нужна «симфония» разных регуляторов.

Отметим, что объединение функций регулирования цен с антимонопольным регулированием в рамках единого ценового мега-регулятора может породить конфликт внутренних интересов, поскольку конкуренция, как в случае с естественными монополиями, увеличивает общественные затраты, и антимонопольный орган должен выбирать стратегию либо поощрения конкуренции, либо ее ограничения. Доступ новых поставщиков на рынок обесценивает прежние инвестиции действующих поставщиков, которые могут требовать возмещения ранее понесенных затрат. Наконец, перекрестное субсидирование оказывает противоречивое воздействие на конкуренцию: оно может либо препятствовать ей, либо может поощрять конкуренцию, вызванную искаженными ценовыми сигналами. Следовательно, тщательная настройка взаимоотношений необходима не только между различными органами регулирования, но и внутри самой ФАС России.

Национальная модель регулирования должна отражать как общие закономерности регулирования цен, инвестиционного процесса, рынков, так и установить порядок отношений, принципы и способы урегулирования споров между различными органами отраслевого и антимонопольного регулирования.

Некоторые негативные свойства законопроектов ФАС России

1. В проекте 3 предлагается исключить из отраслевых законов («Об электроэнергетике», «О теплоснабжении», «О водоотведении и водоснабжении») статьи об общих принципах организации экономических отношений и основах государственной политики. Например, в законе «Об электроэнергетике» эта статья устанавливает принципы обеспечения энергетической безопасности Российской Федерации, технологического единства электроэнергетики, обеспечения бесперебойного и надежного функционирования электроэнергетики в целях удовлетворения спроса на электрическую энергию потребителей, обеспечивающих надлежащее исполнение своих обязательств перед субъектами электроэнергетики, и другие. Тем самым новое законодательство по регулированию цен избавляет регулятора от необходимости соблюдения этих принципов при регулировании цен. Тем же проектом 3 устанавливается некое первенство регулирования цен – в отраслевые законы предлагается включить следующее положение: «регулирование цен осуществляется в соответствии с федеральным законом «Об основах государственного регулирования цен». Тем самым авторы проекта 3 стремятся не установить порядок взаимоотношений между органами регулирования и принципы урегулирования спорных вопросов, а просто утвердить первенство решений, продиктованных теми принципами, которые заложены в проект 1 и которые не учитывают важнейшие принципы отраслевого регулирования.

2. Из законопроектов непонятно, каким образом регулируемым организациям будут возмещаться обоснованные затраты, связанные с выполнением ими обязательств перед потребителями по поддержанию качества, надежности и безопасности поставок регулируемых товаров (услуг) и технических нормативов, если из отраслевых законов будут исключены указанные выше принципы организации экономических отношений.

3. В проекте 1 неясны принципы возмещения затрат во времени. Например, в электроэнергетике применяется механизм «сглаживания», то есть перенос с последующим возмещением затрат, ранее признанных регулятором обоснованными, но не включенных в необходимую выручку (НВВ). В законодательстве других стран такая практика исключена, и действует правило, что регулятор должен включать в НВВ соответствующего периода все необходимые затраты, которые произойдут в данный период регулирования. В проекте 1 упоминается, что НВВ – это необходимые затраты в период их совершения, но не закреплено обязательство регулятора включать их в НВВ этого периода. Более того, в другой статье есть уточнение, что в НВВ включаются затраты, понесенные в предыдущие периоды. Таким образом, вполне допускается исключение необходимых затрат из выручки.

4. Проект 1 устанавливает, что при расчете затрат и НВВ в первую очередь должен применяться сравнительный анализ (бенчмаркинг) затрат. Однако сравнительный анализ оперирует фактическими данными, используя различные методы их обработки и расчета, с применением статистических и математических методов. Эти методы дают результаты, допускающие статистическую погрешность и различную экономическую интерпретацию; для определения цен они должны быть экстраполированы на будущие условия деятельности регулируемых организаций. Применение результатов сравнительного анализа в качестве оценки будущих условий деятельности выходит за рамки сравнительного анализа и является сферой традиционного анализа, проводимого регулятором с целью определения прогнозных затрат (8 Британский регулятор OFGEM так оценивает значение бенчмаркинга: «Как часть нашей оценки качества бизнес-плана мы будем проводить бенчмаркинг прогнозных расходов везде, где это возможно. Также будем сравнивать расходы

в бизнес-плане с фактическими расходами прошлых периодов, хотя осознаём, что при тех изменениях, которые переживают

в компании, эти сравнения следует проводить

с осторожностью. Бенчмаркинг планов будет основан на совокупной стоимости исполнения целевых показателей. Цель состоит в определении значительных отклонений от поставленных целей и в обеспечении исходной точки для дальнейшей оценки планов. Не будет механической связи между относительной эффективностью, определенной бенчмаркингом, и уровнем базовой выручки. Оценка будет одним из аргументов, используемых для информационной поддержки наших решений о классификации компаний на начальном цикле. Прогноз расходов — явно неточная наука, и мы будем рассматривать результаты с соответствующими мерами предосторожности при принятии нами решений» (Handbook for implementing the RIIO model. OFGEM 4 October 2010. URL: https://www.ofgem.gov.uk/publications-and-updates/handbook-implementing-riio-model)). Выявление «лучших» и «худших» организаций еще ничего не говорит о том, когда «худшие» достигнут уровня «лучших» и как к этому времени должны измениться «лучшие».

Ни один сравнительный анализ не даст точности, которая необходима для решения об уровне цены, все равно требуется содержательная работа регулятора. Проект 1 упрощает регулирование, представляя дело так, что всегда можно применить простой алгоритм, подставить формулу и рассчитать искомую цену. Проект 1 не содержит, например, требований к аттестации, признанию инструментов сравнительного анализа, к спецификации применяемых моделей, к известным критериям (информационным, значимости, тесноты связи).

5. В проекте 1 перечислены методы регулирования, которые на самом деле являются упрощенными способами расчета затрат. Методы регулирования представляют собой не способы расчета затрат, а инструменты и формы воздействия на поведение регулируемых компаний. Более осторожный и надежный метод состоит в следовании регулятора сложившемуся уровню операционных затрат и гарантированному уровню прибыли на применяемый капитал (известный в России метод RAB). Примерно с 80‑х годов прошлого века развивается метод, делающий акцент на стимулирование роста экономической эффективности процессов и затрат внутри регулируемой компании в сочетании с механизмами стимулирования достижения целевых результатов. Это мотивирует регулируемые компании вести себя как компании в конкурентной среде, выявляя потенциал снижения издержек и роста эффективности затрат. В последнее десятилетие бурное развитие получило направление, которое использует различные механизмы типа «риск / вознаграждение», стимулирующие регулируемые компании к достижению как экономических результатов, так и более широких общественных целей (расширение использования ВИЭ, управление нагрузкой, энергоэффективность, развитие интеллектуальных сетей и др.). Накопленная культура регулирования не отвергает ранние методы, а синтезирует их лучшие достижения. Обсуждаемые проекты не содержат правовых рамок и побудительных рычагов к применению упомянутых методов.

6. Все законопроекты оставляют практически без внимания вопросы регулирования инвестиционного процесса. В настоящее время в практике регулирования не применяются методы определения общесистемной эффективности инвестиционных проектов, не применяются инструменты поощрения инвестиций. Проект 1 ограничивает функции ценового мега-регулятора участием в согласовании инвестиционных программ и предусматривает передачу функции утверждения инвестиционных программ правительству Российской Федерации, тем самым снимая с себя всякую ответственность за обоснованность и эффективность инвестиций регулируемых организаций.

Между тем, высокая капиталоемкость, сезонность спроса и необходимость значительных резервов делают регулирование инвестиционного процесса важнейшей частью отраслевого (мультисекторного) регулирования. В нем следует установить требования по открытости процесса, его координации со всеми заинтересованными сторонами, виды информационного обмена, региональное взаимодействие, порядок и формы исследований по экономическому планированию, принципы разрешения споров и порядок разнесения затрат.

7. В проекте 1 установлено, что условием включения амортизации в выручку является ее запланированный расход на инвестиции, что неправомерно с экономической точки зрения.

Во-первых, в инвестиционном процессе происходят колебания периодов высокой и низкой инвестиционной активности. Требование обязательного инвестирования в размере амортизации приведет к снижению общей эффективности проектов. Сбережение средств в таком случае является лучшим выбором по сравнению с омертвлением вложений в неиспользуемый актив.

Во-вторых, амортизация является способом возврата инвестору вложенных средств. Нельзя требовать от инвестора обязательного и бесконечного инвестирования в новые проекты. Это требование регулятора превышает его полномочия. Такие решения может принимать только собственник вложенного капитала или потенциальный инвестор (в России – это часто государство). Следовательно, инвестор (государство) понуждается к возможному снижению эффективности вложений, а потенциальный частный инвестор не получает уверенности в возврате капитала.

8. Проект 1 предусматривает создание федерального коллегиального органа, состав которого не указан, полномочия которого в законе не определены, но функция которого будет состоять в участии его членов в заседаниях и в коллегиальном принятии решений. Его роль чисто декоративная, он создает коллективную ответственность. В то же время проект 2 отменяет закон о естественных монополиях, в т. ч. положения, предусматривающие вовлечение органов исполнительной власти, другие организации в принятие решений об изменении методов регулирования (применение, изменение, прекращение регулирования). Тем самым эти полномочия «монополизируются» антимонопольным органом.

9. Проект 2 определяет существенным признаком естественной монополии, препятствущим конкуренции, наличие сетевого актива. Физическая природа актива не имеет значения при определении состояния естественной монополии. Определяющими признаками являются экономические: вид функции затрат и наличие экономии масштаба, структура рынка, условия входа на рынок, характер спроса. Применение ложных признаков вместе с монополизацией решений о применении, изменении, прекращении регулирования подвергает последнее риску ошибочных решений.

10. Теперь отметим, какие важные положения в проектах отсутствуют.

В проекте 1 нет никаких правовых и экономических принципов формирования цен по группам потребителей и по видам услуг. Проект лишь ограничивается правилами определения выручки. Отсутствие принципов ценообразования не защищает потребителей от назначения необоснованного платежа за товар, освобождает регулятора от задачи построения системы цен, препятствует развитию конкурентных рынков. Получается, что в законопроекте о ценах собственно о ценообразовании ничего не сказано.

Отсутствуют обязательства регулятора на постоянной основе собирать, анализировать данные и публиковать обзоры с оценкой настоящего и будущего состояния дел в регулируемых видах деятельности, проводить профессиональное и общественное обсуждение разрабатываемых нормативно-методических документов, проводить оценку воздействия принятых решений и применяемых методов регулирования на регулируемые организации, потребителей и других участников процесса.

Выводы

Подведем итоги. Законопроекты не укрепили связи регулирования цен с отраслевым регулированием, а, наоборот, сократили их. Законопроекты не наладили «симфонию» отношений между регуляторами, а просто изолировали сферу регулирования цен, в некоторых случаях поглощая другие компетенции. При этом не предусмотрено улучшение методов, инструментов и организации регулирования. Обойдены вниманием актуальные проблемы регулирования цен: установление цен по группам потребителей и видам услуг, эффективность инвестиционного процесса, стимулирование регулируемых компаний.

Проекты 1 и 2 расширили полномочия ФАС России, но ограничили ее ответственность в регулировании цен.

Упущена возможность построения целостной национальной модели государственного регулирования.

Подготовила Елена Восканян

Виктор Дрель, Игорь Сорокин