Государственные программы как инструмент антикризисного управления в моногородах

438

В настоящее время проблемы социально-экономического развития монопрофильных городов (моногородов), экономика которых полностью зависит от одного-двух предприятий, являются чрезвычайно острыми в социальном, экономическом, политическом плане. Одной из важных задач модернизации российской экономики является разработка системы мер, направленных на поддержку и развитие монопрофильных муниципальных образований. После того как в результате глобального экономического кризиса в 2008–2009 годах работа градообразующих комплексов была частично или полностью приостановлена, их положение сказалось на жизнедеятельности многих российских монопрофильных городов. Стала очевидной необходимость диверсификации монопрофильных муниципальных образований [2]. Государственная поддержка этого процесса осуществляется с 2009 года. В настоящее время одновременно необходимо решать целый комплекс задач:

• требуется адаптация отечественной экономики моногородов к процессам глобализации и усиления конкуренции;

• необходимо преодолеть последствия мирового финансового кризиса и создать условия для экономического роста на основе внедрения инноваций.

Важная роль в обеспечении устойчивого социально-экономического развития монопрофильных городов и муниципальных образований принадлежит государственным программам как инструменту регулирования экономики, обеспечивающего решение задач и достижение перспективных целей путем рационального использования имеющихся ресурсов.

Следует подчеркнуть, что в разных регионах существенно варьирует количество, численность и состояние моногородов. Для каждого из них характерен свой уровень
экономического, инвестиционного, социального и других рисков, разный потенциал и возможности (табл. 1, 2) [1, 3, 9].

Таблица 1
Классификация регионов по уровню потенциала

Потенциал Количество регионов, ед. Удельный вес регионов, %
Пониженный

Незначительный

Средний

Высокий

Максимальный

Итого 28

12

12

3

1

56 50,0

21,4

21,4

5,4

1,8

100

Таблица 2
Классификация регионов по уровню риска

Уровень риска Количество регионов, ед. Удельный вес регионов, %
Высокий

Умеренный

Минимальный

Итого: 10

43

3

56 17,9

76,8

5,3

100

Обобщая данные, полученные в результате мониторинга регионов России, можно констатировать, что в настоящее время для 71,4% регионов характерен пониженный
и незначительный потенциал; доля регионов, которые обладают высоким и максимальным потенциалом, не превышает 7,2%. Регионы, где существует высокий и умеренный риск, составляют 17,9% и 76,8% соответственно. Масштабы дифференциации регионов наглядно представлены в табл. 3.

Таблица 3
Масштабы дифференциации социально-экономических показателей развития регионов, в составе которых имеются монопрофильные муниципальные образования (по данным [11])

Показатель Масштаб дифференциации
максимальный минимальный относительный, раз
Площадь территории, тыс. км2 3083,5 (Республика Саха (Якутия)) 18,3 (Чувашская Республика) 169,0
Численность населения на начало 2011 года, тыс. чел. 7104,0 (Московская обл.) 524,8 (Ямало-Ненецкий АО) 13,5
Коэффициент миграционного прироста в 2010 году (на 10 тыс. чел.) 108 (Московская обл.) –95 (Республика Коми) х
Среднедушевой денежный доход в месяц, руб. 41865 (Ямало-Ненецкий АО) 10885 (Чувашская Республика) 3,8
Коэффициент фондов (уровень дифференциации доходов населения) 20,6 (Самарская обл.) 10,6 (Алтайский край) 1,9
Численность населения с доходами ниже величины прожиточного минимума, % 24,3 (Алтайский край) 7,7 (Ямало-Ненецкий АО) 3,2
Сальдированный финансовый результат организаций, млн руб.:

2010 год

2011 год

410672 (Ханты-Мансийский АО)

611487 (Ханты-Мансийский АО)

–21598 (Вологодская обл.)

–4118 (Республика Дагестан)

х

х
Удельный вес убыточных организаций, %:

2010 год

2011 год

44,3 (Костромская обл.)

45,6 (Костромская обл.)

20,6 (Республика Башкортостан)

16,1 (Республика Башкортостан)

2,2

2,8
Уровень экономической активности населения в 2011 году, % 76,0 (Ямало-Ненецкий АО) 63,2 (Республика Бурятия) 1,2
Уровень безработицы в 2011 году, % 12,8 (Республика Дагестан) 3,7 (Московская обл., Ямало-Ненецкий АО) 3,5
Доходы консолидированного бюджета в расчете на душу населения, тыс. руб. 108,9 (Ханты-Мансийский АО) 5,3 (Республика Дагестан) 20,5
Количество монопрофильных муниципальных образований, ед. 19,0 (Кемеровская обл.) 1,0 (шесть регионов из 56) 19,0
Численность населения монопрофильных муниципальных образований, тыс. чел. 1733,1 (Кемеровская обл.) 2,1 (Сахалинская обл.) 825,0
Удельный вес ветхого и аварийного жилищного фонда, % 18,9 (Республика Дагестан) 0,6 (Курская обл.) 31,5
Инвестиции в основной капитал на душу населения, тыс. руб. 740,2 (Ямало-Ненецкий АО) 20,2 (Костромская обл.) 36,6
Число зарегистрированных преступлений на 100 тыс. чел. в 2010 году 2784 (Томская обл.) 392 (Республика Дагестан) 7,1

Значительная разница по уровню социально-экономического развития регионов, с одной стороны, обусловлена природно-климатическими и ресурсными особенностями, а с другой – деятельностью региональных органов управления. При реализации программ развития моногородов не учитывается ответственность региональных органов управления за социально-экономическое развитие территории и вклад в ее социально-экономическое развитие. В результате регионы существенно отличаются по показателям финансово-экономической устойчивости (табл. 4).

Таблица 4
Классификация регионов по комплексному рейтингу антикризисной устойчивости

Группы регионов по комплексному рейтингу антикризисной устойчивости Количество регионов, ед. Удельный вес, %
Глубокий спад

Значительный спад

Умеренный спад

Стагнация*

Рост

Итого: 16

11

15

11

3

56 28,6

19,7

26,7

19,6

5,4

100
* В данную группу включены регионы, которые имеют близкие значения в рейтинге, но группа точно не указана.

Во многих регионах (48,3%) наблюдается глубокий и значительный спад, более четверти (26,7%) находятся в состоянии умеренного спада, только в каждом пятом (19,6%) отмечена относительная стабильность (стагнация), и совсем незначительно число тех, где намечается повышение финансово-экономической устойчивости (5,4%).

Максимальный инвестиционный потенциал и минимальные риски имеет всего один субъект Федерации – Краснодарский край, где расположено всего два монопрофильных образования с численностью населения 49,9 тыс. человек (0,3% населения края). Высокий потенциал развития, умеренные риски, повышенный инновационный потенциал, социальная стабильность отличают Московскую область, но там ощутим недостаток финансовых ресурсов.

Свердловская область, несмотря на высокий потенциал развития и умеренные риски, относится к группе регионов на стадии глубокого спада по комплексному рейтингу антикризисной устойчивости и социальной стабильности.

К регионам с минимальным инвестиционным и социальным рисками, повышенным инфраструктурным потенциалом, высоким индексом качества жизни относится Липецкая область, но там существует высокий уровень экономического риска.

Исследование условий и динамики процессов развития экономики российских регионов показывает, что в каждом регионе сложились специфическая среда и структура организационных, экономических, социальных, производственных и других отношений, определяющих особенности процессов управления и развития экономики региона. Поэтому региональные социально-экономические системы следует рассматривать как неоднородные, обладающие выраженными диспропорциями в системообразующей структуре экономики, процессах управления, ресурсном, материально-техническом, организационном, кадровом, финансовом и инвестиционном обеспечении регионального производства.

Разнообразие типов монопрофильных муниципальных образований, различные уровни возможностей региональных и местных властей по модернизации экономики моногородов нашли отражение при формировании государственных программ по развитию моноструктурных территорий. Для классификации основных направлений реализуемых государственных программ используется ряд признаков:

• роль уровня государственного управления в поддержке монопрофильного муниципального образования;
• объект господдержки;
• перспектива развития моногорода;
• ресурсное обеспечение;
• источники финансирования;
• сроки реализации.

Хотя опыт государственного регулирования развития монопрофильных территорий пока невелик, можно выделить основные черты формирования и реализации государственных
программ развития монопрофильных муниципальных образований.

Разработка «Комплекса мер на 2011–2012 годы, направленных на содействие развитию экономики монопрофильных муниципальных образований» [2]. В целях создания условий для развития экономики моногородов и обеспечения устойчивости положительных тенденций в социальных и экономических процессах в моногородах предполагает решение задач, соответствующих четырем приоритетным направлениям:

• мероприятия организационного и методологического характера, обеспечивающие совершенствование механизма содействия развитию экономики моногородов;

• меры по стимулированию инвестиционного климата в моногородах, инструменты государственной поддержки инвестиционной деятельности и привлечения кредитных ресурсов, а также элементы государственно-частного партнерства;

• мероприятия по государственной поддержке развития малого и среднего предпринимательства в моногородах, реализация которых предполагает получение внутреннего (синергетического) и внешнего (мультипликационного) социально-экономических эффектов для экономики моногорода в целом;

• дополнительные меры, направленные на снижение напряженности на рынке труда в моногородах, например обеспечение финансовыми ресурсами в виде субсидий.

Формирование комплексных взаимоувязанных организационных изменений. Они проводятся по всей цепочке управления развитием исследуемых структурных образований с учетом особенностей функционирования монопрофильных муниципальных образований и позитивных тенденций государственного регулирования моногородов. В результате формирования многоуровневой системы управления развитием моногородов происходит дифференциация задач органов управления в решении проблем моногородов:

• на федеральном уровне формируются основные положения государственной политики по отношению к моногородам, разрабатываются и реализуются долгосрочные федеральные целевые программы по модернизации и развитию моногородов;

• на региональном уровне:

— формируется план действий по сохранению и развитию монопрофильных населенных мест, расположенных на территории данного субъекта РФ;
— определяется комплекс региональных преференций для инвесторов с целью повысить инвестиционную привлекательность небольших монопрофильных населенных пунктов;
— разрабатываются и реализуются региональные подпрограммы развития и обустройства территорий моногородов;
— отдельные направления перспективного развития территорий моногородов включаются в качестве составной части (частей) в стратегию развития того или иного региона;
наряду с муниципальными реализуются региональные программы поддержки и развития малого и среднего предпринимательства на территориях моногородов как один из способов диверсификации их экономической базы;
— формируются региональные институты развития (фонды поддержки, региональные венчурные фонды, бизнес-инкубаторы и др.).

• на местном (муниципальном) уровне разрабатывается и формируется комплексный инвестиционный план (КИП) модернизации моногорода с учетом всех возможностей муниципальной власти и с привлечением возможностей градообразующего предприятия (предприятий); определяется комплекс муниципальных льгот для инвесторов (с учетом
потенциала конкретного муниципального образования);

• на микроуровне задачами системы управления становятся создание условий для долгосрочного устойчивого развития градообразующих предприятий, повышение уровня доходов работников предприятия, способствующего общему росту платежеспособности, потребительского спроса и формированию емкости внутреннего рынка.

Такая многоуровневая система предполагает и синхронное взаимодействие соответствующих органов управления при реализации государственных программ, реализуемых в моногородах. Сбои в механизме господдержки, сформированном на федеральном уровне, могут вызвать дополнительные импульсы, дестабилизирующие социально-экономическое развитие монопрофильного города. И наоборот, элемент механизма господдержки более высокого порядка (механизм федерального уровня) может усиливаться на региональном уровне и на уровне монопрофильного города [10, 5].

В зависимости от социально-экономической ситуации, сложившейся в моногороде, возможностей и профессионализма региональных и муниципальных органов власти при реализации программ поддержки моногородов варьирует степень участия органов государственного регулирования. Например, ключевая роль принадлежит органам федеральной власти, а участие региональной и местной власти формальное. Подобные ситуации сложились в Тольятти (Самарская обл.), в ряде военных моногородов Поволжья и Урала и многочисленных наукоградах [10, 5]. Известны случаи, когда участие органов федеральной и местной власти пассивное, а ключевая роль принадлежит региональной власти: например, интенсивное формирование ОЭЗ «Алабуга» в Елабуге (Республика Татарстан), открытые экономические зоны туристско-рекреационного типа «Бирюзовая Катунь» (Алтайский край). Наиболее сбалансированное участие всех уровней государственной власти проявилось в моногородах, которые разработали КИП и по результатам их рассмотрения были включены в программу выделения государственных дотаций как участники софинансирования инвестиционных проектов.

Комплексный инвестиционный план (КИП) модернизации моногорода как основной инструмент реализации государственных программ в моногородах имеет следующие принципиальные особенности:

• является ресурсно-обеспеченным комплексом взаимосвязанных и взаимодополняемых инвестиционных проектов, предназначенным для решения наиболее критических проблем,
выявленных в ходе диагностики, и поддерживает устойчивое развитие социально-экономической системы;

• обеспечивает возможность координации развития городов на территории субъекта Федерации или агломерации;

• позволяет сконцентрировать возможности федеральных, ведомственных и региональных целевых программ и стратегий развития в ходе их реализации;

• дает возможность определить оптимальный путь развития города (включая стимулирование переезда населения);

• создает условия для реализации проектов в соответствии с принципами государственно-частного партнерства.

В 2010 году Рабочая группа при Правительственной комиссии по экономическому развитию и интеграции рассмотрела комплексные инвестиционные планы модернизации моногородов и выработала предложения по государственной поддержке 35 муниципальных образований. В 2011 году 15 моногородов получили поддержку в размере 1,5 млрд руб. из средств федерального бюджета в форме дотации на реализацию мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации [10].

Господдержку получают адресные программы (переселение из ветхого жилья, поддержка малого и среднего предпринимательства), программы поддержки градообразующего предприятия и муниципальных образований.

Как показал анализ основных мероприятий государственных программ, реализуемых в монопрофильных городах, в КИП уделяется большое внимание развитию сельского хозяйства, в том числе созданию агропромышленных парков, пищевых комбинатов, строительству свиноферм, молоко-, мясо-, масло-, рыбоперерабатывающих производств, что способствует, с одной стороны, обеспечению занятости населения и снижению безработицы, повышению уровня жизни населения, а с другой – повышению продовольственной безопасности России. Большое внимание уделяется также модернизации градообразующих предприятий, созданию рекреационно-туристических кластеров и индустриальных парков и т. д.

Формирование уровневой системы поддержки монопрофильных муниципальных образований. Практика реализации государственных программ в моногородах позволяет сделать вывод, что в современных условиях хозяйствования проблемы моногородов успешно решаются, если активную, а зачастую и ключевую позицию занимает региональная власть. С одной стороны, в отличие от федерального центра, она лучше знает ситуацию на конкретной территории, имеет достаточные полномочия, располагает ресурсными возможностями, а с другой – отделена от непосредственного влияния со стороны градообразующих предприятий (и их собственников), которому подвержена муниципальная власть. Для повышения эффективности работы региональной власти над проблемами моногородов имеющийся на данном уровне инструментарий (бюджет, целевые комплексные программы развития, проекты районной планировки) следует дополнить специальными федеральными инструментами и предоставить ей рычаги управления механизмами развития, соразмерными сложности проблем моногородов. Кроме того, нужно разработать систему контроллинга, основанную на мониторинге процесса реализации и оценке эффективности государственных программ.

На реализацию государственных программ в монопрофильных городах государство выделяет значительные финансовые ресурсы, что предопределяет необходимость социально-экономической оценки результатов эффективности их использования. Критерии такой оценки результатов реализации государственных программ предполагают выбор определенных показателей (индикаторов), которые будут описывать результативность, эффект содействия развитию монопрофильных муниципальных образований. В связи с этим целесообразно выделить систему общих показателей, характеризующих эффективность реализации комплекса мер, направленных на содействие развитию экономики моногородов (табл. 5), на федеральном уровне и систему частных показателей, отражающих результаты реализации программ на уровне конкретного монопрофильного муниципального образования.

Таблица 5
Общие показатели эффективности государственных программ, реализуемых в моногородах [8]

Показатель Фактическое значение (2010 год) Плановое значение
2011 год 2012 год
Уровень регистрируемой безработицы в монопрофильном муниципальном образовании, % 3,8 3,5 3,0
Доля градообразующих предприятий в общегородском объеме отгруженных товаров, выполненных работ и услуг собственного производства, % 85,0 75,0 70,0
Доля среднесписочной численности работников (без внешних совместителей) субъектов малого и среднего предпринимательства (в том числе индивидуальных предпринимателей) от совокупности численности экономически активного населения, % 15,0 17,0 19,0
Формирование портфеля инвестиционных проектов для реализации с участием Внешэкономбанка в моногородах (нарастающим итогом), ед. 0 25,0 50,0

Достоинствами представленной системы показателей являются простота исчисления и возможность дать обобщенную характеристику результатов. Недостаток – невозможность учесть специфику состояния и динамику развития конкретного монопрофильного муниципального образования.

Результаты анализа фактических и планируемых значений предполагают два вывода: либо экономика моногородов относительно устойчива, и складываются положительные тенденции, что не соответствует приведенным ранее социально-экономическим характеристикам регионов; либо данная система показателей некорректно отражает результаты, необходима их дальнейшая доработка.

Кроме того, требуют уточнения и заданные критерии оценки. Выделяя значительные финансовые ресурсы на стабилизацию социально-экономического состояния монопрофильных городов, государство предполагает снижение безработицы, например на 0,3 либо 0,5 процентных пункта, что представляется несопоставимым с затратами госбюджета. Опыт многочисленных исследований, разработок и реализации нормативных документов и мероприятий в целях преодоления кризиса в моногородах показал, что в центре внимания оказались следующие критерии дифференцированного подхода: результативность реализации государственных программ, результативность социально-экономического развития моногорода и результативность управления регионом. В условиях большей самостоятельности территорий и децентрализации важной задачей является поиск ключевых параметров, отражающих полученный эффект по всем трем направлениям. Не меньшее значение имеет обобщающий результат, который характеризует синергетический эффект реализации государственных программ.

Чаще всего критерием выступает уровень социально-экономического развития региона. Результативность реализации в регионах Российской Федерации государственных программ по развитию монопрофильных муниципальных образований – это качественная характеристика социально-экономического развития региона, определенная сопоставлением качественного показателя «результативность управления экономикой моногорода» и количественного показателя «результативность социально-экономического развития моногорода» [6].

Поскольку результативность – системная категория, формирование которой на каждом уровне управления происходит под влиянием множества специфических факторов (см. рисунок), важно выделять результативность социально-экономического развития моногорода и результативность управления экономикой моногорода. Имеет значение комплексное рассмотрение эффективности реализации государственных программ. Разработанные обобщающие показатели эффективности государственных программ, реализуемых в моногородах, распределяются по разным уровням (табл. 5). Считаем возможным использовать аналогичный подход и на региональном уровне.

Так, показатель «уровень регистрируемой безработицы в монопрофильном муниципальном образовании» характеризует результативность социального развития моногорода (см. рисунок). Доля градообразующих предприятий в общегородском объеме отгруженных товаров, выполненных работ и услуг отражает экономическое развитие моногорода.

Показатели «доля среднесписочной численности работников (без внешних совместителей) субъектов малого и среднего предпринимательства (в том числе индивидуальных предпринимателей) от совокупности численности экономически активного населения» и «формирование портфеля инвестиционных проектов для реализации с участием Внешэкономбанка в моногородах (нарастающим итогом)» можно использовать для оценки социально-экономического состояния моногорода, т. е. его инвестиционной привлекательности, имеющегося потенциала, уровня экономической устойчивости и рисков и т. д.

Таким образом, четыре предлагаемых показателя позволяют оценить результативность социально-экономического развития моногорода, но не отражают всех аспектов в комплексе. На наш взгляд, не менее важное значение имеет оценка результативности управления экономикой моногорода, эффективность использования бюджетных средств, имеющихся ресурсов, оценка результатов управления населением. Этот блок показателей оценки качества управления в настоящее время недостаточно разработан.

Анализ эффективности реализуемых государственных программ должен быть основан на специально разработанной системе показателей, так как на эффективность реализации влияет целый ряд факторов. Прежде всего, следует дифференцировать анализ по направлениям реализуемых программ, так как в каждом случае алгоритм анализа, применяемая система показателей могут существенно отличаться.

Все предложенные меры государственной поддержки можно распределить по трем направлениям:

• финансовое оздоровление и модернизация градообразующих предприятий;
• диверсификация экономики моногорода;
• переселение.

Изучение КИП свидетельствует о том, что 12 % всех реализуемых программ направлены на оздоровление и модернизацию градообразующих предприятий, а 88 % предусматривают
диверсификацию экономики.

Государственные программы, реализуемые в моногородах, нацелены на повышение экономической устойчивости монопрофильного образования, преодоление сложившихся кризисных ситуаций, создание условий для развития. Мы считаем, что их эффективность формируется на стадии разработки проектов, когда особенно важно провести детальный анализ. Предлагается следующий алгоритм анализа программ, связанных с финансовым оздоровлением и модернизацией градообразующих предприятий:

• мониторинг финансово-экономического состояния градообразующего предприятия [7];

• разработка адекватных государственных программ в зависимости от специфики финансовой устойчивости градообразующего предприятия;

• оценка государственной программы с позиций инвестиционного проекта: объемы инвестиций, срок окупаемости, ожидаемый экономический результат (доход, прибыль,
дисконтированный денежный поток и др.);

• реализация программ и оценка эффективности этого процесса на уровне градообразующего предприятия, анализ происходящих изменений;

• формирование системы показателей, которые отражают влияние реализуемой программы на социально-экономическое состояние моногорода;

• анализ изменений в регионе в целом.

Таким образом, эффективность государственных программ, связанных с финансовым оздоровлением и модернизацией градообразующих предприятий, зависит от того, насколько точно и объективно оценена финансовая устойчивость предприятия.

Системный и комплексный подход к определению финансовой устойчивости позволяет провести оценку финансово-экономического состояния градообразующего предприятия в целом и создать стратегии, направленные на обеспечение устойчивости в долгосрочной перспективе. Антикризисная реструктуризация градообразующих организаций монопрофильных городов должна быть четко подготовлена и проведена с учетом всех особенностей их финансово-экономического состояния: одним нужны прежде всего финансовое оздоровление и реализация государственных программ; в отношении некоторых имеет смысл провести процедуры банкротства, сменить собственника в целях повышения ответственности за бизнес; на предприятиях, которые в стадии необратимых процессов, не стоит проводить реабилитационные процедуры, целесообразно ликвидировать их.

Применение различных мер государственной поддержки нуждается в совершенствовании и оптимизации, это позволит сократить затраты бюджетных средств и повысить эффективность их использования. В конечном счете появится возможность оказывать поддержку большему числу заинтересованных организаций.

В данной статье обоснованы общие подходы и методические аспекты разработки системы оценки эффективности реализации государственных программ в моногородах. На основе разработанных принципов можно формировать систему показателей, которая будет учитывать специфику программы, соответствовать поставленным целям и задачам, а также повышать эффективность контроля за процессом реализации программы.