Правительство наращивает «подушку безопасности»

В правительстве все больше отдают себе отчет в том, что увеличение бюджетных расходов отнюдь не обязательно стимулирует экономический рост, поскольку значительные средства не доходят до адресатов

В июле российское правительство наконец утвердило новый трехлетний бюджетный план. Новый план не очень отличается от предварительного проекта, подготовленного Минфином несколько месяцев назад. Впрочем, в него были внесены некоторые изменения, появилось больше ясности в вопросе о том, как правительство намерено финансировать бюджетный дефицит. Несмотря на предвыборное стремление властей к увеличению расходов и высокие цены на нефть (которые в первом полугодии помогли свести бюджет с профицитом), Минфину удалось убедить правительство заложить в трехлетний план среднесрочный целевой диапазон цены Юралз в $93–97 за баррель. Однако в среднесрочной перспективе бюджет, по-видимому, останется дефицитным – из-за масштабного роста расходов в течение последнего десятилетия «бездефицитный» уровень цен на нефть в текущем году превысит $118 за баррель, а в последующие три года будет колебаться вблизи отметки $125 за баррель (по расчетам Минфина).

В начале года Минэкономразвития обнародовало очередной ориентир цен на нефть на ближайшие три года – $105–108 за баррель. Этот диапазон даже нельзя назвать прогнозом, поскольку такие оценки министерство публикует слишком часто (фактически, после каждого изменения цен на жидкие углеводороды; в частности, оценка менялась в начале года во время революций на Ближнем Востоке и в Северной Африке). Такие «прогнозы» готовятся по очень простой схеме – целевой уровень является экстраполяцией текущей цены на среднесрочную перспективу, хотя и с небольшими вариациями в достаточно узком диапазоне.

Вернуться к более консервативной оценке заставило то, что как раз перед тем как российское правительство должно было обсудить бюджетный план, Международное энергетическое агентство объявило о намерении вывести на рынок 60 млн барр. нефти из стратегических резервов развитых стран. В результате цена углеводородного сырья резко упала (более чем на 12% всего за несколько дней), обеспечив Минфину дополнительные аргументы, чтобы убедить власти не слишком рассчитывать на рост нефтяных доходов. Через несколько дней цена снова выросла так же стремительно, как ранее упала, однако падение было весьма своевременным – оно произошло непосредственно перед заседанием правительства, на котором планировалось утвердить среднесрочную бюджетную стратегию.

Пока непонятно, насколько фактические доходы будут соответствовать моделируемым правительством показателям. Мы полагаем, что в текущем году они будут несколько выше, а дефицит – возможно, меньше, поскольку в январе – июне правительство уже аккумулировало для федерального бюджета 5,3 трлн руб., т. е. более половины суммы, запланированной на весь год. При этом, поскольку цены на нефть по-прежнему высоки, а собираемость налогов к концу года, как правило, растет, высока вероятность, что властям удастся аккумулировать до 11,0 трлн руб. Следовательно, не исключено, что по итогам года бюджет будет сбалансирован или даже сведен с профицитом, если во втором полугодии цена нефти будет колебаться вблизи текущих уровней (в январе – июне среднегодовая цена Юралз составила около $108,10 за баррель, а в июле – около $115,50 за баррель), хотя также общеизвестно, что в конце года бюджетные расходы увеличиваются. Кроме того, «бездефицитная» цена нефти немного ниже запланированного правительством показателя – мы полагаем, что по итогам текущего года она составит не более $115,00 за баррель (официальная оценка – $118,30 за баррель). Это еще одно косвенное подтверждение обоснованности нашего мнения о том, что фактические темпы экономического роста в стране выше, чем по данным официальной статистики и официальным прогнозам. Еще одно подтверждение несомненного подъема в экономике – сбор «ненефтегазовых» доходов, которые в первом полугодии превысили нефтегазовые.

На данный момент правительство планирует в 2011–2013 годах увеличивать номинальные доходы приблизительно на 9,0–11,0%, а в 2014 году снизить темпы роста до 6,4%. Среднесрочное прогнозирование цен на нефть (а также цен на другое сырье, обменных курсов и т. п.) в текущей ситуации в условиях глобальной турбулентности – весьма непростая задача. Поэтому едва ли имеет смысл сосредоточиваться на прогнозировании внешних факторов и бюджетных параметров на период после 2012 года. В связи с этим мы уделяем основное внимание показателям, прогнозируемым на 2012 год, и макроэкономической политике, а прогнозы на 2013 и 2014 годы нас интересуют исключительно с точки зрения того, какой правительство видит экономическую и бюджетную политику в эти годы.

В последние годы бюджетная политика в целом отличалась значительным ростом расходов – каждый год власти не могли удержаться от соблазна скорректировать бюджетные статьи. Когда в конце 2008 года готовился проект бюджета на 2009–2012 годы, было решено, как обычно, увеличить расходы в 2009 году приблизительно на 30%, чтобы профинансировать антикризисные меры, и приступить к сокращению номинальных затрат с 2010 года (мы называем 30-процентный рост расходов обычным, поскольку до кризиса они ежегодно увеличивались почти на 30%, а иногда и более). Однако в 2010 году сокращения расходов не было, и власти продолжают их наращивать даже сейчас, хотя и более умеренными темпами – более или менее в соответствии с прогнозируемой динамикой номинального ВВП. Для сравнения: во время предкризисной эйфории стремительный рост госрасходов способствовал сохранению двузначных темпов инфляции, росту номинального ВВП и бюджетных затрат относительно ВВП – с 17,6% ВВП в 2001-м до 22,5% в 2008 и 2010 годах (в 2009 году этот показатель был еще выше в связи с падением номинального ВВП при одновременном наращивании расходов). Новая стратегия правительства предполагает, что расходы федерального бюджета останутся приблизительно на текущих уровнях и в 2011–2013 годах будут колебаться около 21% ВВП, а в 2014 году приблизятся к отметке 20%.

На наш взгляд, новая стратегия правительства – не самый худший вариант, особенно на фоне избыточной «щедрости» в течение минувшего десятилетия. Отметим, впрочем, что риски растут по мере повышения «бездефицитной» цены на нефть. За последние месяцы Минфин смог выдвинуть дополнительные аргументы против увеличения бюджетных расходов, в то время как президент Дмитрий Медведев провел в регионах ряд встреч с промышленниками и представителями ВПК и армии в рамках кампании по борьбе с коррупцией. Критика главы государства в адрес госкорпораций (которые в предыдущие годы получали значительные средства, однако добились неубедительных результатов) также помогла сопротивляться давлению со стороны этого слоя российского истеблишмента. Неудивительно, что так называемые «расходы на национальную экономику», которые фактически являются субсидированием наименее эффективных компаний, и некоторые инфраструктурные вложения в следующем году, вероятнее всего, будут сокращены (или их рост, по меньшей мере, замедлится). Расходы на оборону в последнее время также заметно выросли, особенно расходы на закупку вооружений. Причем часть приобретенных государством вооружений не поступила в вооруженные силы, что вызвало гнев президента – он приказал уволить ответственных лиц (главный военный прокурор отмечал, что исчезло около 20% средств, выделенных на закупку оружия). В целом же, в правительстве все больше отдают себе отчет в том, что увеличение бюджетных расходов отнюдь не обязательно стимулирует экономический рост, поскольку значительные средства не доходят до адресатов. В связи с этим приоритеты сейчас изменились – основное внимание уделяется более экономному расходованию государственных средств.

Одна из предложенных Минфином «инноваций» заключается в пополнении Резервного фонда, из которого в 2009–2010 годах были изъяты значительные средства. Власти намерены увеличивать объем средств в этом фонде, даже если в 2012–2013 годах бюджетный дефицит сохранится (при этом предполагается, что цена на нефть будет менее $100 за баррель). Правительство собирается в 2012–2014 годах ежегодно привлекать около 1,6–1,8 трлн руб. Большую часть средств планируется привлечь за счет внутренних заимствований, около 300 млрд руб. ежегодно должна обеспечить приватизация госсобственности (в соответствии с планами годичной давности).

Мы полагаем, что планы приватизации, возможно, будут исполнены не в полном объеме, если динамика бюджетных показателей окажется лучше, чем ожидают в правительстве (как наблюдалось уже в начале текущего года). Кроме того, по нашему мнению, властям, возможно, не придется привлекать заемные средства в запланированных объемах как в текущем, так и в следующем году, а резервы при этом будут увеличиваться. В целом, бюджетная политика в очередной раз трансформируется – после двух лет расходования резервных средств правительство намерено укрепить свою «подушку безопасности», хотя и за счет заемных средств.

Накапливание резервов за счет заемных средств – не самое лучшее решение, однако оно, возможно, и не будет реализовано, если собираемость налогов будет лучше ожидаемой. Возможно, имело бы больше смысла все поступления от будущей приватизации аккумулировать в Фонде национального благосостояния. Как бы то ни было, по планам внешняя задолженность будет увеличиваться незначительно.

Впрочем, есть один серьезный аргумент в пользу решения об увеличении внутренних заимствований: расширив предложение новых гособлигаций на рынке рублевого долга, государство увеличит объем бумаг, которые можно было бы использовать в качестве залога при привлечении кредитов, если Банк России будет готов увеличить объемы традиционного рефинансирования кредитных организаций и чаще выступать в роли кредитора последней инстанции (ранее Центробанк вливал денежную ликвидность в систему посредством операций на валютном рынке). Мы полагаем, что такие изменения в кредитно-денежной политике могут произойти в не столь отдаленном будущем.

Евгений ГАВРИЛЕНКОВ, Антон СТРУЧЕНЕВСКИЙ