Больше торгов – больше конкуренции

На вопросы журнала «Эффективное антикризисное управление» ответил статс-секретарь – заместитель руководителя Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации, член редакционного совета журнала Андрей ЦАРИКОВСКИЙ

– Как бы вы оценили существующую ситуацию с развитием конкурентной среды в сфере ЖКХ?

– В жилищно-коммунальной сфере можно выделить конкурентные и естественномонопольные рынки. К конкурентным рынкам относится рынок услуг по управлению многоквартирными домами. ФАС России с привлечением всех территориальных органов ежегодно проводит обзор рынка услуг по управлению многоквартирными домами. По результатам обзора наблюдается рост числа участников рынка частных форм собственности, увеличение объемов жилищного фонда, обслуживаемого управляющими организациями, что свидетельствует о развитии рынка услуг по управлению многоквартирными домами.

Привлечение для управления многоквартирными домами управляющих организаций является сегодня преобладающей тенденцией. По данным за 2009 год, данный способ используется в 69,9% от общего количества многоквартирных домов, на которые приходится 69,6% от общего объема жилищного фонда.

Объем жилищного фонда, обслуживаемого частными управляющими организациями в 2009 году, по сравнению с 2008 годом увеличился на 15% от общего объема жилищного фонда. При этом количество частных организаций за анализируемый период увеличилось на 28%.

Спецификой рынков коммунальных услуг (теплоснабжение, электроснабжение, газоснабжение, водоснабжение и водоотведение) является монопольное положение хозяйствующих субъектов на локальных рынках. Это обусловлено, в первую очередь, технологическими особенностями поставки коммунальных ресурсов по инженерным сетям.

Основной задачей ФАС России на указанных рынках является контроль за соблюдением компаниями-монополистами требований антимонопольного законодательства.

— Что сегодня в первую очередь мешает развитию конкурентной среды в этой сфере? Недостаток кадров? Отсутствие инвестиций? Нехватка современных технологий? Низкая энергоэффективность?

– Формирование условий для создания конкурентной среды в сфере ЖКХ предполагает решение следующих задач: оптимизацию нормативно-правовой базы по вопросам передачи в концессию и долгосрочную аренду объектов ЖКХ, повышение инвестиционной привлекательности отрасли, проведение сбалансированной тарифно-ценовой политики.

Одним из факторов, препятствующих развитию конкуренции в сфере ЖКХ, является отсутствие прозрачной и четко отлаженной системы финансового контроля в отрасли, недостаточный уровень инвестирования наряду с неэффективным использованием поступающих в отрасль финансовых ресурсов, что обусловлено в том числе отсутствием разработанных на уровне муниципалитетов программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры и инвестиционных программ организаций коммунального комплекса.

Причиной является несовершенство нормативно-правовой базы в указанной области. Вместе с тем, ведется активная работа по совершенствованию законодательства. Так, 6 июля 2010 г. вступил в силу Федеральный закон от 2 июля 2010 г. № 152-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О концессионных соглашениях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», принятие которого направлено на устранение препятствий к реализации концессионных проектов в отношении систем коммунальной инфраструктуры и иных объектов коммунального хозяйства.

Законом установлено, что в случае, если объектом концессионного соглашения являются системы коммунальной инфраструктуры и иные объекты коммунального хозяйства, такой объект на момент его передачи может принадлежать государственному или муниципальному предприятию на праве хозяйственного ведения. Это связано с тем, что большинство объектов коммунальной инфраструктуры в Российской Федерации находится в хозяйственном ведении государственных или муниципальных предприятий. До внесения изменений в законодательстве содержалась императивная норма о том, что объект концессионного соглашения должен быть свободен от прав третьих лиц, что создавало препятствия для заключения концессионных соглашений в отношении систем коммунальной инфраструктуры, находившихся в ведении указанных предприятий.

Кроме того, законом предусмотрена возможность установления в решении о заключении концессионного соглашения долгосрочных параметров регулирования деятельности концессионера в случае, если предполагается реализация концессионером производимых товаров (работ, услуг) по регулируемым ценам (тарифам) или с учетом надбавок к ним. Указанные долгосрочные параметры должны быть согласованы с органами государственной власти или местного самоуправления, осуществляющими регулирование цен (тарифов). Данные параметры также могут устанавливаться в качестве критериев конкурса на право заключения концессионного соглашения.

– Каким образом можно стимулировать развитие конкуренции в сфере ЖКХ?

– Эффективным механизмом, направленным на формирование конкурентной среды, является проведение торгов, делающих возможным выбор контрагента, предлагающего наилучшие условия, и обеспечивающих равные возможности участия для всех заинтересованных лиц.

В настоящее время Жилищным кодексом Российской Федерации установлена обязанность по проведению органами местного самоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации в порядке, установленном правительством Российской Федерации, если в течение года до дня проведения указанного конкурса собственниками помещений в многоквартирном доме не выбран способ управления этим домом или если принятое решение о выборе способа управления этим домом не было реализовано.

Вместе с тем, действующим законода- тельством не урегулирован порядок выбора способа управления вновь возведенными многоквартирными домами. Как правило, организация-застройщик (инвестор), являясь первым собственником жилых помещений, единолично определяет способ управления и выбирает управляющую компанию или создает товарищество собственников жилья, обязывая будущих собственников заключать с ней договоры на управление (вступать в ТСЖ) на невыгодных условиях.

В целях обеспечения благоприятных и безопасных условий проживания граждан, а также развития конкуренции на данном рынке ФАС России считает необходимым установить обязанность по проведению органом местного самоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления вновь возведенными многоквартирными домами в порядке, установленном постановлением правительства Российской Федерации от 06.02.2006 № 75, после ввода такого дома в эксплуатацию.

Кроме того, по мнению ФАС России, аналогичный порядок выбора управляющей организации необходимо предусмотреть в случае, если в собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования находится более пятидесяти процентов общей площади помещений в многоквартирном доме.

Проведение общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме в указанном случае является бессмысленным, поскольку любое решение может быть принято органами государственной власти и органами местного самоуправления самостоятельно, без учета мнения других собственников помещений в многоквартирном доме, в том числе о выборе способа управления, управляющей организации, условиях договора управления многоквартирным домом.

Развитию конкуренции также способствует проведение торгов при передаче прав владения и (или) пользования в отношении государственного (муниципального) имущества, предусмотренное статьей 17.1 Закона о защите конкуренции.

Передача государственного (муниципального) имущества по результатам проведения торгов обеспечивает выбор наиболее эффективного правообладателя и, как следствие, способствует повышению экономической эффективности производства товаров (оказания услуг) и обеспечению доступности этих товаров и услуг для потребителей.

– С этого года все монополисты обязаны раскрывать информацию – о затратах, качестве предоставляемых услуг, инвестиционных программах. Выполняется ли это требование? В целом – изменилась ли степень прозрачности этого рынка? Что еще нужно сделать для повышения прозрачности работы монополистов?

– В целях обеспечения свободного доступа к информации о деятельности организаций коммунального комплекса принято постановление пра- вительства Российской Федерации от 30.12.2009 № 1140 «О стандартах раскрытия информации организациями коммунального комплекса и субъектами естественных монополий, осуществляющими деятельность в сфере оказания услуг по передаче тепловой энергии» (далее – постановление). Указанное постановление направлено на повышение прозрачности деятельности организаций коммунального комплекса и открытости их регулирования, что позволяет конечному потребителю получать информацию о деятельности предприятий отрасли.

Кроме того, постановлением правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 г. № 731 утверждены стандарты раскрытия информации организациями, осуществляющими деятельность в сфере управления многоквартирными домами.

Таким образом, конечный потребитель сможет увидеть, из чего складываются цены на оплачиваемые жилищнкоммунальные услуги и каким образом организации распоряжаются денежными средствами, поступающими в ее адрес от потребителей, что сокращает возможности для злоупотребления указанными организациями в том числе при осуществлении расчетов за потребленные жилищно-коммунальные услуги.

Завершающим этапом повышения прозрачно- сти работы организаций коммунального комплекса должна стать оптимизация системы закупок продукции (работ, услуг) для собственного потребления.

– Насколько активно, на ваш взгляд, государство должно влиять на процесс тарифообразования? Каким образом можно избежать повторения недавних ситуаций, когда в ряде регионов тарифы были необоснованно завышены? И, с другой стороны, как не допустить ситуации, когда сознательное занижение тарифов может привести к кризису в отрасли?

– В целях недопущения необоснованного роста тарифов на коммунальные услуги действующим законодательством предусмотрен механизм установления индексов минимально и (или) максимально возможного изменения размера платы граждан за коммунальные услуги, которые устанавливаются органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации по муниципальным образованиям с учетом соотношения платы граждан за коммунальные услуги и затрат на оказание коммунальных услуг. Размер платы граждан за коммунальные услуги должен соответствовать предельным минимальным и (или) максимальным индексам. В случае, если увеличение размера платы граждан за коммунальные услуги превышает установленные для соответствующего муниципального образования предельные индексы изменения размера платы граждан за коммунальные услуги, размер платы граждан за коммунальные услуги должен быть приведен в соответствие с указанными индексами в течение одного календарного месяца с даты вступления в силу решения органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации об установлении указанных индексов.

Вместе с тем, по мнению ФАС России, государственное регулирование не является наиболее оптимальным способом воздействия на рынки жилищных и коммунальных услуг.

Развитие конкурентных отношений приводит к установлению рыночных цен на конкретные виды услуг. Если сравнивать эти цены в ряде секторов жилищно-коммунального хозяйства, практика показывает, что они существенно ниже нормативно-расчетных.

В случае возможности осуществления в пределах отдельной системы экономически оправданного перехода из состояния рынка, характеризующегося отсутствием конкуренции, в состояние конкурентного товарного рынка регулирование тарифов в такой системе должно быть отменено.

Такая возможность законодательно закреплена в сфере теплоснабжения и электроснабжения.

– В целом – кто в первую очередь должен регулировать рынок ЖКХ: государственные органы или отраслевые саморегулируемые организации (далее – СРО)?

– ФАС России поддерживает добровольное объединение организаций, занимающихся управлением многоквартирными домами (далее – управляющие организации), поскольку выбор собственниками помещений в многоквартирных домах управляющих организаций, являющихся членами СРО, отвечающих установленным требованиям и стандартам, будет препятствовать появлению на рынке недобросовестных операторов, в последующем способствовать формированию положительного отношения к управляющим организациям, повышению уровня правовой грамотности собственников помещений в многоквартирных домах и реализации реформы ЖКХ в целом.

Вместе с тем, неготовность, а зачастую и нежелание собственников принимать активное участие в решении вопросов управления многоквартирными домами не позволяют на сегодняшний день полностью отказаться от государственного регулирования данной отрасли. Следует отметить, что указанная «инертность» граждан в совокупности с особенностями жилищно-коммунальной сферы в России, связанными с административными, нормативно-правовыми, климатическими и технологическими отличиями, не позволяет говорить о возможности полного копирования той или иной зарубежной модели развития.

ФАС России принимает активное участие в разработке упомянутых и иных нормативных правовых актов в сфере ЖКХ, которые, по нашему мнению, должны привести к дальнейшему развитию отрасли ЖКХ.