ЖКХ: советы экспертов и опыт преодоления кризисов
Ветшание инфраструктуры, неэффективное управление – с этими проблемами приходится сталкиваться не только отечественным коммунальным службам
Проблемы, почти повсеместно существующие в отечественном жилищном секторе, имеют не столько организационные (с точки зрения ведения бизнеса), сколько институциональные и законодательные причины. Западные эксперты признают: скоротечный процесс приватизации жилья, произошедший в 1990-х годах в России, – феномен, не имеющий аналогов в мире. Возникшие при этом трудности с распределением обязанностей по содержанию зданий и обеспечению эффективного управления инфраструктурой также носят необычный характер в сравнении с западными экономиками, развитие жилищного сектора в которых, как правило, было постепенным и соответствующим времени. Западные эксперты дают рекомендации о направлениях развития, а также делятся своим собственным опытом успешной реализации проектов. Нынешний обзор посвящен некоторым подобным материалам, опубликованным во Всемирной паутине.
Рекомендации Еврокомиссии ООН: по-прежнему актуальны?
Для того чтобы лучше оценить нынешнее положение вещей, полезно взглянуть в прошлое: сравнить складывающуюся ситуацию с тем, что было раньше, и увидеть динамику изменений. В начале 2000-х Европейская Экономическая Комиссия ООН (ЕЭК ООН) опубликовала документ, посвященный состоянию жилищного сектора в России. В заключительной части материала, подготовленного экспертами ЕЭК, содержится краткий обзор отрасли, а также рекомендации по основным направлениям развития, требующим внимания федеральных и муниципальных органов власти. С момента появления этого документа прошло уже немало времени, однако многие из высказанных рекомендаций не утратили своей актуальности.
Описывая прошедшую в 1990-х годах жилищную реформу, эксперты отмечали произошедшие значительные изменения в структуре владения жилыми помещениями: к моменту написания документа уже около 70 % всех жилых помещений было переведено в частную собственность. Таким образом, приватизация стала ключевым инструментом государства в налаживании рыночных отношений внутри жилищного сектора. В целях решения этого, а также иных вопросов, связанных с переходом жилищного сектора из государственных в частные руки, государство провело работу по совершенствованию правовых основ для учреждения ассоциаций домовладельцев, стимулирования рынка жилья, реформирования жилищных и муниципальных служб.
Авторы также отметили усилия властей по приведению в соответствие друг другу различных законодательных норм, принятых в разное время, унификации жилищного законодательства.
Авторы документа подчеркнули важность следующих направлений:
• сохранения политической приоритетности реформирования жилищного сектора в рамках развития страны;
• необходимости усиления работы по унификации жилищного законодательства;
• облегчения учреждения организаций, обслуживающих дома;
• создания системы обеспечения жильем малоимущих;
• усиления реализации целевых программ, оказания особого внимания срокам их реализации.
Эксперты обратили внимание на проблему управления и поддержания ныне существующего жилого фонда в нормальном состоянии. Это состояние ухудшается день ото дня из-за практически повсеместного отсутствия реальной работы по профилактике и ремонту помещений. На момент написания документа авторы отводили российскому жилищному сектору еще 10–15 лет, по истечении которых потребность в капитальном ремонте большинства жилых помещений достигнет тревожного уровня. При этом обновление жилищного фонда за счет ввода в строй новых площадей не рассматривалось авторами в качестве реального выхода из сложившейся ситуации, поскольку такое обновление составляет всего 2 % в год при условии возвращения объемов строительства к уровню 1990 г. Таким образом, ключевым фактором, определяющим качество жизни подавляющего количества россиян, являлось, по мнению экспертов, определение стандартов качества жилья и работа по приведению жилого фонда в соответствие с такими стандартами (в том числе – путем реконструкции, ремонта и модернизации помещений).
Авторы отмечали, что многие проблемы в отечественном жилищном секторе стали следствием быстрой приватизации жилья при почти полном отсутствии предусмотренной структуры и правил управления приобретенными жилыми помещениями. Предполагалось, что население, став полноправными собственниками жилья, примет на себя соответствующие обязательства по содержанию жилого фонда, разгрузив таким образом плохо функционирующие ЖЭКи. Практика показала, что ожидания властей были далеки от реальности: получая квартиры в собственность, собственники жилья зачастую даже не догадывались об ответственности, которая предполагается вместе с приобретением имущественных прав на жилое помещение. Некоторые домохозяйства, приватизируя квартиру, были даже не в состоянии оплачивать возросшую квартплату и текущие счета за коммунальные услуги.
В основе проблем неэффективного управления жилищными фондами лежит неопределенность с владением жилых домов в целом. В особенности это касается многоквартирных домов, в которых при наличии перешедших в частную собственность квартир управляющей организацией по-прежнему является местный ЖЭК, традиционно испытывающий нехватку в финансировании и квалифицированных кадрах. Такие организации предоставляют услуги управления домом ненадлежащего качества, выставляя при этом высокие счета. Денежных поступлений от жильцов, как правило, все равно не хватает даже на обеспечение текущей деятельности организации. Качество услуг остается на весьма низком уровне, отбивая у жильцов желание оплачивать коммунальные услуги. При этом для эффективного функционирования существующих альтернативных форм управления жилищным фондом (помимо ЖЭКов), таких, как, например, жилищные кооперативы или ТСЖ, ощущается нехватка правовой основы.
Для решения вышеописанных проблем авторы документа рекомендовали:
• Разработать на уровне правительства краткосрочную федеральную программу по профилактике и ремонту жилых домов.
• Муниципалитетам вменить в обязанность оценку на предмет необходимости ремонта/реконструкции местных жилых строений.
• Для обеспечения эффективного управления многоквартирными жилыми домами ввести мораторий на бесплатную приватизацию квартир в таких домах, оформить возможность передачи прав на земельный участок под домом владельцам квартир, четко распределить права и обязанности собственников квартир и управляющей организации в многоквартирном доме.
• Для домов, в которых большинство квартир остается в собственности государства, необходимо взять ситуацию под контроль на муниципальном уровне. Следует установить размер тарифов, достаточный для содержания дома, однако при этом следует предусмотреть программу поддержки домохозяйств, объективно не способных оплачивать счета в полной мере.
• Следует юридически обеспечить более эффективное функционирование ТСЖ, расширив их полномочия по отношению к собственным участникам, а также четко прописав порядок решения проблем, наиболее часто возникающих в таких организациях.
Не обошли вниманием эксперты ЕЭК и коммунальные службы. Как и жилищный фонд, инфраструктура теплосети, водоснабжения и обеспечения электроэнергией год от года ветшает. При этом процесс согласования коммунальных тарифов разделен между различными уровнями власти.
Для выхода из сложившейся ситуации авторы предлагали следующее:
• Установить реконструкцию и модернизацию инфраструктуры в качестве приоритетной задачи отрасли, в том числе путем формирования соответствующих государственных фондов, а также установления объективных тарифов.
• Определить на федеральном уровне четкие единые критерии качества предоставляемых коммунальных услуг, а также создать систему оценки качества таких услуг со стороны муниципалитетов и жилищных комиссий.
• Определить четкие принципы установления тарифов за коммунальные услуги. Тарифы не должны искусственно занижаться, при этом следует разработать систему поддержки малоимущих, не способных оплатить счета за коммунальные услуги в полной мере.
• Обеспечить прозрачность ценообразования услуг поставщиками.
Прочесть заключения и рекомендации экспертов ЕЭК ООН в полном объеме и оценить степень их актуальности можно, зайдя на сайт ЕЭК по ссылке:
Manila Water: история успеха
Ветшание инфраструктуры, неэффективное управление – со всеми этими проблемами приходится сталкиваться не только отечественным коммунальным службам. Схожие вопросы возникают практически в любом городе в странах с развивающейся экономикой. Некоторым городам, таким, как Манила (столица Филиппин), удается справляться с возникшими трудностями, успешно реорганизовав систему управления и эксплуатации водных коммуникаций с помощью специально учрежденного государственно-частного партнерства Manila Water.
Жайме Аугусто Зобель де Айяла (Jaime Augusto Zobel de Ayala), председатель совета директоров Ayala Corporation, заместитель председателя Manila Water, отвечает на вопросы журналиста в статье, посвященной успеху предприятия и опубликованной на страницах журнала Гарвардской школы бизнеса Alumni Bulletin.
Шестнадцать лет назад большинство населения Манилы (около 11 млн человек) фактически не имело доступа к надежной и недорогой системе водоснабжения. Почти два из каждых трех галлонов воды, поступающей через обветшалую систему водных коммуникаций, были либо украдены, либо утеряны. Для того чтобы справиться с ситуацией, в августе 1997 года власти Манилы и Ayala Corp. подписали взаимное соглашение о передаче прав на управление и эксплуатацию водными и канализационными системами восточной части Манилы сроком на 25 лет. Под управление новообразованного товарищества перешла территория, которую считали своим домом шесть миллионов человек.
С тех пор компания инвестировала более $ 1 млрд в прокладку 2000 миль водных коммуникаций, а также в строительство 33 очистных сооружений. При этом компании удается получать значительную прибыль в ходе своей деятельности. Однако наибольшим достижением Зобель де Айяла считает успешность применения трехсторонней модели, в рамках которой компания не только ориентирована на экономическую выгоду, но также способствует повышению уровня жизни населения и улучшает общую экологическую обстановку в регионе.
При выстраивании новой системы управления водными коммуникациями особое внимание было уделено проблеме больших потерь воды. Компания имела план действий, а также ресурсы для необходимых преобразований, однако ключевым моментом, как подчеркивает Зобель де Айяла, было принятие соответствующих решений и политическая воля властей. К счастью для компании, последние были крайне заинтересованы в решении проблем с водоснабжением в столице и потому помогли создать необходимые экономико-правовые условия для организации частно-государственного товарищества, а также для привлечения инвестиций.
По заключенному соглашению концессии Manila Water обладает правом извлекать прибыль из своей деятельности при условии постоянных необходимых вложений в развитие подконтрольной инфраструктуры, максимально возможной скорости развития сети водных коммуникаций, а также при сохранении высокого качества предоставляемых населению услуг. По сути, подобные условия лишь отражают обычные стремления любой частной компании по освоению рынка, поэтому, по словам де Айялы, до сих пор им удавалось соответствовать заявленным требованиям.
Отдельное внимание в своей работе компания уделила сектору малоимущих домохозяйств. Частные управляющие компании обычно обходят эту часть рынка стороной из-за слишком низкой финансовой отдачи при сохранении высоких рисков. Для Manila Water, согласно принятой трехсторонней модели поведения, работа с бедняками была принципиальным моментом. К тому же в процессе работы выяснилось, что эти домохозяйства ранее фактически платили больше установленных сегодня тарифов, получая услуги компаний-посредников, пользующихся неразвитостью общей водной инфраструктуры. Инвестируя в ее реконструкцию, а также параллельно лишая посредников прав на дистрибуцию воды в регионе, Manila Water смогла обеспечить доставку качественной воды малоимущим слоям населения, получая при этом разумную прибыль.
Товарищество также считает своим долгом вносить вклад в развитие малого и среднего предпринимательства в местах, где оно работает. Очевидно, главным драйвером такого развития является создание сети локальных подрядчиков и поставщиков необходимых материалов и оборудования. Тесно взаимодействуя с местными предприятиями, Manila Water фактически создала дополнительно более 20 тыс. рабочих мест. Инвестируя средства в социальные программы для местного же населения, товарищество оформило заказов на поставку продукции и услуг у местных поставщиков на сумму уже более $ 1,4 млн.
На предприятии принята экологическая политика, превосходящая существующие государственные экологические стандарты. Понимая, что бизнес по эксплуатации водных коммуникаций напрямую зависит от климатических условий, компания всерьез озабочена проблемой окружающей среды, стараясь наносить ей в ходе своей деятельности как можно меньший вред, пользоваться энергоресурсами из возобновляемых источников, а также развивая программу повторного технического использования сточных вод.
Зобель де Айяла считает, что пример Manila Water показывает полезность грамотной организации частно-государственных товариществ в сфере модернизации и развития городской и коммунальной инфраструктуры. Имея государственные привилегии, частный капитал и дисциплину, такие организации могут, помимо выполнения своих непосредственных функций, создавать в окружающей деловой среде атмосферу доверия и взаимопомощи, стимулируя частное предпринимательство и повышая уровень жизни людей.
Подробнее об успехах деятельности частно-государственного партнерства читайте в интервью на страницах журнала Гарвардской школы бизнеса Alumni Bulletin, пройдя по ссылке:
http://www.alumni.hbs.edu/bulletin/2011/september/water.html
Смена направления: либерализация секторов энергетических и добывающих компаний в Центральной и Восточной Европе
Одним из факторов перехода экономики на рыночные рельсы является либерализация энергетических монополий. Электроэнергетика, как и газовая отрасль, являясь по своей природе инфраструктурными, помимо всего прочего, имеют серьезное социальное значение для населения. Бесперебойная работа инфраструктуры, размер тарифов и качество обслуживания – все это влияет на уровень жизни населения. В свою очередь, качество обслуживания населения зависит от эффективности управления предприятиями внутри сектора. Практика показывает, что предприятиям с участием частного капитала удается выстроить более эффективную модель работы, нежели монополистам от государства.
Движение по формированию открытого конкурентного рынка энергетических и газовых компаний происходит уже давно: соответствующая нормативная база сформирована как в европейских странах, так и в России еще в конце 1990-х – начале 2000-х. Однако, как и в любой истории с комплексными реформами, процесс либерализации отрасли представляется неравномерным и происходит медленнее, чем ожидалось.
В попытке дать оценку такому прогрессу журнал The Economist опубликовал в 2010 году аналитический обзор состояния секторов энергетических и добывающих компаний шести ведущих экономик Центральной и Восточной Европы: Венгрии, Польши, России, Румынии, Словакии и Чехии. В рамках обзора авторы анализируют тенденции, характерные для отрасли, отмечают возможности и препятствия для ее либерализации, описывают ситуацию в каждой отдельно взятой стране. В дополнение ко всему авторы обзора составили свой собственный рейтинг стран по открытости энергетической и добывающей отраслей для частного капитала.
Рассуждая о тенденциях развития, эксперты журнала отмечают, что практически во всех названных странах основным драйвером либерализации коммунальных отраслей является необходимость изыскания средств на модернизацию генерирующих/добывающих мощностей и инфраструктуры. Предприятия нуждаются в частном капитале и ноу-хау.
Более существенные сдвиги в сторону открытости видны в электроэнергетике: этому способствует существующий выбор в видах топлива и сырья для функционирования отрасли. Состояние же газовой отрасли более инертно: оставаясь в критической зависимости от поставок добывающей монополии – «Газпрома», – для коммунальщиков этого типа существует мало возможностей проявить конкурентные преимущества. Поскольку основными факторами на таком рынке являются стабильность работы инфраструктуры и цена за газ, единые для всех потребителей тарифы «Газпрома» фактически нивелируют действие второго фактора.
Изменения в сторону открытости также быстрее проявляются в промышленном секторе экономики, нежели в жилищно-коммунальном. Это обуславливается нежеланием властей форсировать переход от системы согласования тарифов за коммунальные услуги. Стабильность таких тарифов традиционно является фактором политического выживания правительства. В случае с предпринимателями власти готовы идти на более решительные шаги, понимая, что вслед за относительно краткосрочным негативным воздействием на частное предпринимательство экономика страны получит дополнительный фактор роста в виде обновленной энергетической инфраструктуры, а тенденция установления тарифов будет вести к снижению из-за роста конкуренции в секторе.
Оценивая ситуацию с либерализацией отраслей в России, авторы, с одной стороны, уделяют внимание позитивным сдвигам в виде реорганизации РАО ЕЭС: в результате ее распада (который сопровождался отделением генерирующих компаний от транспортной энергетической сети) доступ к рынку получило множество частных, в том числе иностранных инвесторов. Их присутствие на рынке способствовало модернизации производственных мощностей, которое не прекратилось даже во времена экономического спада 2008–2009 гг. По оценкам респондентов KPMG, полное обновление до 2020 года инфраструктуры сферы энергетики, сильно устаревшей из-за отсутствия должной модернизации и профилактики в течение десятилетий, потребует инвестиций в размере порядка $ 550 миллиардов.
В обзоре также была положительно отмечена отечественная политика тарификации электроэнергии в промышленном секторе страны. По оценкам специалистов, на момент написания статьи (2010 год) только около 20 % всей поставляемой на внутренний рынок электроэнергии являлось объектом государственного регулирования в плане установления тарифов. В их числе – тарифы жилищного сектора, отпускать в «свободное плавание» которые было решено позже запланированного – только к 2014 году. Таким образом, государство дает время на материальное восстановление населению, очевидно, поиздержавшемуся в ходе кризисных 2008–2009 гг. Для промышленного же сектора авторы предрекли существенный рост нерегулируемых тарифов на 20–30 % ежегодно в течение нескольких лет. Как и во всем мире, власти осознают, что ущерб, нанесенный экономике в краткосрочной перспективе, необходим для выздоровления отрасли, от стабильного и качественного функционирования которой зависит в том числе существование частного бизнеса как такового.
При этом газовая отрасль по-прежнему находится во власти государственной монополии «Газпром». Отмечая появление компании «Новатэк» как нового крупного игрока на рынке, авторы обзора не смогли дать однозначную оценку, является ли возникновение этой компании сигналом к серьезным переменам в газовом секторе или же это всего лишь следствие закулисных игр внутри газового гиганта и в государственных структурах, особенно если принять во внимание тот факт, что почти 20 % «Новатэка» принадлежит самому «Газпрому».
Рейтинг стран по открытости, фигурирующий в обзоре, состоит из двух частей:
– Совмещенный рейтинг энергетической и газовой отраслей в рамках так называемой качественной градации, основанной на результатах опроса компетентных представителей рынка и отраслевых аналитиков в той или иной рассматриваемой стране (список респондентов приведен в тексте обзора The Economist), а также на данных Еврокомиссии о состоянии отраслей в стране за 2008 год.
По результатам этого рейтинга Россия занимает 6-е место из 6 возможных. Лидером в сфере открытости является Чехия.
– Рейтинг отраслей (отдельно – для энергетической и для газовой) – так называемая количественная градация, основанная на результатах проверки соответствия или несоответствия отраслей определенным условиям открытости. При проверке соответствия по каждому из пунктов выставляется определенное количество баллов. Таким образом, позиция страны в рейтинге определяется исходя из суммы баллов, набранных страной.
Россия занимает 4-е место в сфере электроэнергетики (лидер – Польша), а также 6-е место в газовой отрасли (лидер – Чехия).
Подробнее ознакомиться с материалом от The Economist, посвященным исследованию прогресса либерализации энергетического и газового секторов стран Центральной и Восточной Европы, можно, зайдя на страницу публикации по ссылке:
http://graphics.eiu.com/upload/eb/Oracle_CEE_Energy_Utilities_Study.pdf
Глеб РУДЕНКО
